开发商在露台上建房引纠纷 检察机关＂以抗促调＂化解矛盾

“露台”上的房子

　　2019年12月,天津市检察院就此案向天津市高级法院提出抗诉,天津市高级法院指令中级法院再审该案。胡大娘夫妇闻讯后为表示感谢,来到天津市检察院将定制的锦旗送给办案检察官。 

　　天津市检察院第七检察部检察官会同中级法院法官到胡大娘家中结合建筑图纸进行实地调查。 
　　今年春节前几天,家住天津市河东区的胡大娘格外忙乎,她满怀欣喜地凑齐了30万元购房款交到法院保管,静待节后走完过户流程。 
　　“十几年了,这才能过个像样的春节。”走出法院的胡大娘一脸轻松,纠缠了她十多年的房产官司,历经29场诉讼,终于尘埃落定。想到自己从今往后可以安享晚年,胡大娘的脸上露出了久违的笑容。 
　　这是一起涉及不动产登记的行政抗诉案件,因其法律关系复杂、矛盾争议旷日持久,得到了最高检的高度关注。同时,该案被最高检纳入“加强行政检察监督　促进行政争议实质性化解”专项活动挂牌督办案件。此后,该案因成功办理,被最高检评为“2020年度十大行政检察典型案例”。 
　　这究竟是怎样一起案件,曾让久富办案经验的检察官颇为“烧脑”并倍感压力?检察官又是如何突破案件难点,实现“一揽子”解决行政、民事争议,做到了“案结事了人和政和”的呢?带着这些问题,记者走进天津市检察院进行了深入采访。 
　　开发商在露台上建房引发邻里纠纷 
　　2019年9月的一天,一本行政提请抗诉卷放在了天津市检察院第七检察部检察官杨宽的桌前。他先是快速浏览案卷,试图了解案件全貌,但看完后,这位天津检察业务拔尖人才、有着十余年民行办案经验的检察官意识到自己遇到了“硬骨头”。 
　　带着诸多问题和疑惑,杨宽从法院调阅了全部诉讼卷宗,逐一安排询问当事人。 
　　“我的房屋露台上盖了新房,还发了房本,您说新鲜不新鲜!”申请人胡大娘在接受询问时的第一句话就直奔主题。 
　　2003年,胡大娘购买了河东区某大楼顶层的一套房屋。“我买房时房屋南面为露台,南墙上还有三个窗户。当时我儿子患脑癌,我们两口子把精力都放在了照顾儿子上,房子就没顾得上管。两年多后,我儿子去世了,当我们准备入住时,发现露台上竟然有人建起了两间房子。”胡大娘说。 
　　胡大娘所说的这两间新搭建的房屋,与她原有的房屋南北相邻,共用一面墙,影响了她家的通风、采光和出行。胡大娘以为是违章建筑,见长期没有人住,便将其中一间房屋的房门凿开,并将窗户改成了通道方便出行。一段时间后,见没有人出来主张权利,她又将另一间房屋房门凿开,将日常生活中的杂物堆放在屋里。 #p#分页标题#e#
　　直到2007年,该房屋的所有权人周女士发现这两间房屋被拆改,开始进行维权。因为房屋被拆改、占用,周女士先后对胡大娘提起过多个民事诉讼,这场旷日持久的纠纷从那时起拉开了帷幕。 
　　原来,露台上新建的房屋是开发商所建,并有相关手续。周女士全款购买该房屋并取得房产证后,没有马上入住。而她诉胡大娘的民事诉讼基本都得到了法院的支持。法院判决胡大娘要负责恢复房屋原状,并给付占有使用费。胡大娘不服,不断上诉、申诉,法院已经判决的占有使用费也没有执行到位。其间,周女士还在不断提起新的诉讼,要求对方给付继续占用期间的使用费。 
　　2018年4月起,胡大娘开始向法院提起行政诉讼。她先是请求撤销露台上两间房屋的所有权登记,法院以不能在一个诉讼中起诉两个行政行为且她与所有权登记行为没有法律上的利害关系为由裁定驳回起诉。胡大娘见此,又尝试起诉请求撤销存在争议的其中一间房屋的所有权登记。这次,法院又以重复起诉为由裁定驳回了她的起诉。 
　　就这样,双方较上了劲,矛盾不断升级,谁也不让谁。再加之胡大娘与天津市不动产登记主管部门之间存在着撤销抵押权登记等相关诉讼,使得这场纠纷进一步复杂,十多年间涉及的相关行政、民事诉讼多达29场。 
　　但是,两次提起行政诉讼受挫的胡大娘仍然心有不甘,于2019年9月就第一个行政诉讼向检察机关申请了监督。 
　　同时抗诉两起案件力求彻底解决矛盾 
　　受理案件后,杨宽将这场纠纷涉及的所有民事诉讼、行政诉讼,按照时间顺序绘制了图表,抽丝剥茧找出案件的争议焦点。 
　　“行政争议和民事争议交织使问题变得更为复杂,但调查分析后,我认为露台上的房屋所有权登记的合法性是这场纠纷的根源,也是从根本上解决当事人之间争议的发力点。”杨宽说。 
　　症结找到了,但法院的行政裁定有没有问题呢?“2014年修订的行政诉讼法确立了立案登记制,法院却认为所有权登记行为与胡大娘没有利害关系,是不是抬高了立案门槛?”带着这个疑问,杨宽就此案对立案登记制度确立的背景、目的、内容进行了深入研究。 
　　“我认为,共用墙体上的窗户确有可能是房屋建成后开凿的,但是立案时无法判断,应当认定胡大娘与所诉行政行为有利害关系,按照立案登记制应当先行立案,在审理中根据情况作出裁判,法院不予立案存在错误。”不久后,该院就此召开检察官联席会议,杨宽在会上说出了自己的观点,该观点得到了与会检察官的一致认同。 
　　案件存在问题,可是如何下手进行监督,考验着办案人的智慧和胆识。杨宽发现,胡大娘先前提起的那个行政诉讼,正如法院认定的那样,确实不能在一个诉讼中起诉两个行政行为,法院驳回起诉是正确的。即便提出抗诉,结果也不会改变。如果对第二个行政诉讼进行监督,那么第一个行政诉讼中对利害关系的错误认定就会发生羁束作用。加之,胡大娘仅对第一个行政裁定申请了监督,对其后的行政裁定并未申请监督,如果检察机关仅依申请进行监督也难以保障当事人权利、彻底解决纠纷。 
　　经过反复思考,杨宽提出了一个大胆的想法,那就是对两个诉讼,包括当事人没有申请监督的案件同时提出抗诉。 
　　“这在天津行政检察工作中还从来没有过,当时确实有顾虑,担心因为抗诉引发新的矛盾和问题。但考虑到行政检察既是当事人权利救济的渠道,也肩负着对行政审判、行政执法进行监督的职责,依职权监督是正当的,一并抗诉也有利于实质性化解行政争议。”杨宽说。 
　　2019年12月,天津市检察院就两个行政案件同时向天津市高级法院提出抗诉,天津市高级法院指令天津市中级法院再审。 
　　调取房屋设计、竣工图查明房屋属性#p#分页标题#e# 
　　提出抗诉后,天津市检察院在指令分院持续跟踪案件审理情况的同时主动跟进,办案人、部门负责人和分管院领导多次与法院沟通,进一步阐明监督意见,促成达成共识。 
　　法检两部门考虑到案件目前处于再审阶段,办案方向不应局限于原审不予立案的法律适用和结果是否正确,而是要查清案件事实,辨明是非曲直。同时,尽可能减少当事人讼累,实现行政争议实质性化解,维护司法权威和政府公信力。 
　　为此,法院和检察院的办案人员一起前往天津市档案馆调取房屋档案。调取的图纸让办案人员有了不小的收获。设计图纸显示,胡大娘房屋南墙曾设计有窗户,但在施工过程中对图纸进行了变更,取消了窗户的设计,同时,在南面新增了房屋设计,也就是周女士购买的房屋。 
　　鉴于设计图纸专业性较强,稳妥起见,办案人员又来到房屋设计部门进行咨询。 
　　“设计的确有过变更,但是否为最终样式,实际建设是否严格按照设计进行,我们也不清楚,只能看竣工图纸。可年代久远,图纸备案并非强制性规定,档案馆里的图纸也可能不全。”设计部门的答复,让原本信心满满的办案人员心又悬了起来。 
　　办案人员再次商定,向大楼的建设单位调取竣工图纸。图纸显示,建设就是按照设计变更图纸进行的,胡大娘房屋的南墙上没有窗户,并且在南面建设了周女士购买的房屋。调查至此,案情真相大白。 
　　办案人员还针对胡大娘反映的其他类似房屋没有合法登记的问题,调取了房屋的登记底档,显示所有房屋均有合法登记,并不是胡大娘猜测的那样。 
　　检察官法官携手调解　争议问题得到实质性化解 
　　“从已经查明的事实看,您诉请撤销周女士的房屋登记依据不足,无法得到支持。”办案人员向胡大娘说明情况。胡大娘情绪激动地表示反对:“设计变更不合法,露台上不能建房子。” 
　　“按照以往的办案思路,在查明案件事实后,一般会直接作出裁判,辅以释法说理促成服判息诉。但司法办案不应是机械的,要将天理、国法、人情融为一体,定分止争,传递出司法温度。鉴于此案涉及争议历时久远、当事人矛盾尖锐、影响社会稳定,我们与法院商定共同做好调解工作,促成争议的实质性化解。”杨宽说。 
　　在行政案件中,周女士并非案件当事人,但她起诉胡大娘给付占有使用费的民事诉讼正在天津一区级法院审理中。为做好此次调解工作,办案人员还特意将审理这起民事案件的主办法官请来参加调解。 
　　“打了这么多年官司了,我不愿意调解。”周女士认为自己在整个事件过程中深受其害,对她的生活造成了很大的影响,她不愿意调解,决定把官司一打到底,讨个公平公正。 
　　“您也有孩子,您也不希望将来留给孩子的房子伴随着无休止的纠纷吧?”在调解现场,检察官的这句话说到了周女士的心坎里。 
　　“是啊,我的孩子也劝我,妈妈要不咱算了吧……”周女士说出了这些年打官司的辛酸,终于表示同意调解。 
　　办案人员考虑到周女士购买房屋后从未居住,一直被占用当作出入通道这一实际情况,结合胡大娘不经意间曾流露过想收购周女士这间房的想法,提出由胡大娘出资购买所占用房屋的调解方案。为“一揽子”解决纠纷,办案人员还将正在诉讼和执行的给付房屋占有使用费的案件,一并纳入调解范围。 
　　调解过程中,办案人员多次做当事人思想工作,耐心释法说理,讲事实、摆道理,促使其接受调解方案。在收购房屋价款、房屋占有使用费、执行流程等具体内容上反复劝说协调,动之以情、晓之以理,最终促成双方达成了和解方案,由胡大娘一次性支付周女士30万元,购买诉争的一间房屋。法庭上,双方握手言和。 #p#分页标题#e#
　　记者发稿前了解到,目前双方正在按照房屋产权登记相关要求和流程,办理房屋过户手续。 
　　探索行政、民事争议一并化解新模式 
　　天津市人民检察院副检察长　史宝龙 
　　一场纠纷,消耗掉两个家庭十多年的光阴。在案结事了的同时,双方握手言和,案件取得了良好的社会效果。再次检视这个案件,给我们带来了更多的思考和启发。 
　　进入新时代、新发展阶段,人民群众在民主、法治、公平、正义等方面有层次更高、内涵更丰富的司法需求,对检察监督工作也提出了更高要求。检察机关应当立足法律监督职能定位,以对公权力的监督为核心,厘清辨明当事人的实际诉求,以实质性化解行政争议为追求目标,依职权启动监督程序。本案中,申请人提起了多个行政诉讼,但囿于法律专业知识的局限,其仅就一个行政裁定申请监督,而对该行政裁定的抗诉无法解决争议,检察机关就要依职权对未申请监督的案件一并提出抗诉,促进争议“一揽子”解决。 
　　前不久,天津市检察院检察长宫鸣在第十五次天津检察工作会议上提出,要总结行民争议交叉案件“一揽子”解决方面的经验做法,常态化开展行政争议实质性化解工作。 
　　为此,我们对提抗案件加强了跟踪问效,坚持“以抗促调”“事要解决”的理念,对案件涉及的相关纠纷要一并调解解决,防止因就案办案、机械办案出现“程序空转”。主动与审判部门加强联系,充分阐明监督意见,促进形成共识。在此基础上以抗促调,将抗诉的“势能”转化为调解的“动能”。对于一些程序性权益诉求正当但实体性权益诉求不正当的当事人,要从厚植党的执政基础,弥补、提升司法公信力的角度,做到为群众排忧解难。 
　　为做到案结事了政和,还要注重发挥检法的比较优势,对抗诉再审的行政案件,检察机关参与再审程序,能够提升法院审判的公信力,为行政争议实质性化解创造良好的条件。在不同的司法程序中,不同当事人对不同司法机关的认可度存在差别。调解过程中,可以充分发挥不同司法机关的优势,做不同当事人的工作,提高行政争议实质性化解的成功率。本案中,法院和检察机关联合开展调查核实,查清了案件事实。检察机关参与调解工作,发挥了申请人信任的优势,经与双方当事人的多轮沟通,促使各方就争议解决达成一致意见。 
　　今年以来,天津市检察机关在总结经验做法、完善制度机制的基础上,积极推进常态化开展行政争议实质性化解工作,相继化解了多起涉及劳动争议、不动产登记的行民争议交叉案件,取得了良好的办案效果,探索形成了行政、民事争议“一揽子”解决的办案新模式。 
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