“检察机关提起公益诉讼”入法后的程序问题

　　将检察机关提起公益诉讼制度写入《行政诉讼法》《民事诉讼法》，这是全国人大常委会对检察机关开展公益诉讼试点工作的充分肯定，也体现了党中央“凡属重大改革都要于法有据”的法治要求，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。今年7月1日起，这一制度在全国范围内的全面推进，将完善我国公共利益保护体系。

　　从检察职权配置看，此次修法实质上赋予了检察机关一项新的司法职权。检察机关可借此保护国家利益和社会公共利益，但其作为公权力机关，行使公益诉权须遵循严格的程序规定，不得任意而为。从修正案条文内容来看，目前主要是对检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作了原则性规定，具体的诉讼程序待明确。笔者认为，全面推开公益诉讼制度，仍有诸多问题值得重视。

诉讼地位及性质应明确

　　首先，要准确界定检察机关在公益诉讼中的地位。检察机关是我国宪法明确规定的法律监督机关，其职务活动代表国家利益，保护公共利益是其职权、职责。但有人担心检察机关既是法律监督者，又是诉讼当事人，双重身份容易造成角色冲突，不利于诉讼公平。笔者认为，检察机关正是因为法律监督者这一特殊身份，才能对破坏公共利益的违法行为进行追责。在行政公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼，并非寻求司法救济，而是对行政机关的违法行为进行监督和追诉。正是这些特殊性决定了检察机关提起公益诉讼，与民事、行政诉讼中一般的原告不同，也区别于其他公益诉讼主体，以“公益诉讼人”的身份参与公益诉讼，更能体现检察机关的诉讼地位。

　　其次，要明确检察机关提起公益诉讼的行为性质。试点期间，检察机关作为公益诉讼人起诉后，法院将检察机关视为一般原告，不仅向检察机关发送传票，而且在检察机关派员参加诉讼时，要求检察官出具授权委托书。在二审程序中，除了出庭检察人员是否需要上一级检察机关派员存在争论外，检察机关对一审未生效裁判是应提出上诉还是抗诉同样未达成共识。

　　对此，笔者认为，检察机关提起公益诉讼属于行使公权力、是为维护公法秩序的行为，法院不能将其作为通常起诉主体对待。法院通知检察机关来开庭履职即可，不需发送具有司法管理性质的传票；同理，授权委托书体现的是代理和被代理的私法关系，检察官出庭诉讼是公法所确定的职责，不宜将授权委托书用来证明公法身份。关于二审的出庭人员，基于检察一体化原则的考虑，二审时应由上级检察机关派员出庭，这也有利于实现诉、审平级。检察机关提起公益诉讼属于国家公诉，可参考刑事公诉的做法，以抗诉启动二审。

调查核实权等需有效保障

　　根据全国人大常委会的修法决定，检察机关提起公益诉讼必须经过诉前程序。因此，有效发挥公益诉讼诉前程序的功能颇为关键。但民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉讼主体、诉讼对象不同，诉前程序内容也有区别。

　　在民事公益诉讼中，从节约司法资源、促进社会组织参与治理、推动行政机关履行职责等角度考虑，应尽可能使符合法定条件的行政机关和有关组织提起民事公益诉讼，诉前程序的功能主要就是排查适格的起诉主体。因此，笔者建议应突破地域辖区限制，在全国媒体上采取公告排查的方式将更为有效。在行政公益诉讼中，诉前程序主要是协调司法和行政的关系，启动公益诉讼之前要特别注意不能以司法权破坏行政权的正当运行，检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。为更好地督促行政机关履行职责，建议设定时限、限期答复，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。