公益诉讼发力 用检察建议“清”走垃圾

垃圾不当处理。张九一制图

　　“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”。在福建省莆田市涵江区,有一处日积月累20年的“垃圾山”,让当地群众苦不堪言。“这里每天臭气熏天,污染严重,频频向有关部门投诉依然得不到清理。”
　　无独有偶,2018年4月的一天,一个“HC牧业有限公司(化名)违规扩大养殖规模,私挖3.5亩露天大渗坑直排养殖粪污,恶臭熏天、蚊蝇四飞,周边群众不能开窗、不能晾晒衣被”的帖子在江苏如皋当地网上发酵;杭州电子科技大学的大四学生小何表示“每天都在吃土”,原来,暑假里留校学习的她每天都要路过钱塘新区内一工业厂房项目施工现场,工地上杂乱堆放着大量建筑垃圾,放眼望去,工程渣土裸露一地,空气中整日弥漫着扬尘……
　　记者梳理发现,垃圾处理不当或不及时将会引发诸多问题,比如未经无害化处理的垃圾含有诸多致病微生物,不但滋生蚊虫、散发有害气体、臭气熏天,产生的垃圾废渣、渗滤液也会对地表水、地下水以及土壤造成严重污染。除了对自然资源形成污染,垃圾还会占据公用空间,更为严重的是会引发人体的不适,医疗垃圾处理不当则会产生“血的代价”,而类似铅这种无法再降解的有毒重金属,随意安置无异于给周边居民埋下一颗随时可能引爆的“毒弹”。
　　诉前检察建议给污染行为“打预防针”
　　垃圾没人问、没人管怎么办?检察机关诉前程序推动了侵害公益问题的解决。
　　在检察机关提起公益诉讼的案件中,诉前程序占了很大一部分。诉前程序,是指检察机关在提起行政公益诉讼之前,先行向被监督行政机关提出诉前检察建议,以督促其主动纠错履职,节约司法资源,提高办案质效的监督方式。特别是全面开展提起公益诉讼工作以来,检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用,行政机关更加重视检察机关的检察建议,积极主动进行整改。
　　实践中,诉前检察建议也取得了实效。2017年5月,北京市门头沟区检察院摸排侵害永定河流域公益诉讼线索时,在永定河雁翅段付家台铁路桥下发现大量未经无害处理的建筑垃圾和生活垃圾混杂堆放。9月,该院组建了十人团队,对永定河垃圾存放和沿岸违规建筑情况进行了调研,依法分别向有监管职责的属地政府和业务主管行政机关发出两份诉前检察建议,督促其及时有效清运垃圾,排除防洪隐患,并告知应履职事项、履职依据、履职期限及不履职的法律后果。同时,该院召集镇街、水务等相关部门通过宣告式送达检察建议模式,将各履职部门聚集起来,合力解决垃圾清理问题。最终,两份检察建议“清”走堆积了20年的2万吨垃圾。
　　吉林四平的伊通河,曾经臭气熏天,堆满垃圾。为拯救当地的这条“母亲河”,检察机关从源头开始排查线索、找准症结。伊通县检察院于2015年11月11日向该县住房和城乡建设局发出立即采取措施、停止污染的检察建议。2016年2月,吉林省检察院向吉林省政府发出对伊通河上游污染实施跨区域治理的检察建议,之后向吉林省住房与城乡建设厅、环境保护厅发出了检察建议书,针对吉林省部分区、县的生活垃圾处理厂存在未批先建、未验先用、无害化处理不到位等问题,建议两部门联合开展生活垃圾处理专项治理工作。随后,吉林省住房与城乡建设厅、环境保护厅、检察院决定于6月至11月,在全省范围内联合组织开展城镇生活垃圾处理厂(场)专项整治工作。今时不同往昔,经过检察机关的督促整改,所有垃圾已按标准掩埋,渗滤液也集中收集过滤,闻不到一丝异味。
　　针对提出检察建议后仍得不到整改的问题,福州市长乐区检察院探索诉前“圆桌会议”机制,邀请区党政机关、人大代表、政协委员、相关行政机关负责人、群众代表等研究整改方案,合力破解持续多年的垃圾山“老大难”问题,让4000余吨垃圾在17天里清除一空。
　　经过多样化探索,检察机关交上了满意答卷。2018年全年,检察机关共办理诉前程序案件102975件。其中,公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼1721件;向行政机关发出检察建议101254件,97.2%得到采纳,更多问题在诉前得以解决。
　　公益诉讼“回头看”巩固治理成效
　　诉前检察建议并不是“一发了之”,而应对整改行为是否到位、行政机关是否履职及时跟踪监督,“回头看”便是一有效抓手。
　　最高人民检察院检察长张军要求,要聚焦生态文明建设,对公益诉讼工作及时进行“回头看”,抓好各个环节的落实;要认真开展公益诉讼“回头看”,把落实检察建议从一开始就抓得很紧很实,让人民信任、促法治落实。
　　今年,最高检下发了《全国检察机关公益诉讼“回头看”专项活动工作方案》,各地检察机关立即行动,结合2018年公益诉讼工作情况,对相关部门落实检察建议情况进行了回访,深入实地跟进监督检察建议的落实效果,确保每一份诉前检察建议都得到落实,每一起案件都经得起检验。
　　青海省检察机关部署开展公益诉讼“回头看”自查活动,通过明确检查重点、强化压力传导、实地走访查看、查阅工作台账等方式,对去年向行政机关发出的全部诉前检察建议和向法院提起的公益诉讼案件逐案、逐卷、逐项开展“回头看”。
　　上海市浦东新区检察院对去年办理的土地垃圾堆放公益诉讼案件开展公益诉讼“回头看”专项活动。专项活动通过采取回访有关行政机关、周边群众,现场查看、自查和上级评查相结合等多种方式,逐案开展自评、自查、自纠。为确保“回头看”专项活动各项任务有效推进,该院还制定了《成效跟踪回访工作计划表》,层层压实责任、细化措施。同时,该院通过邀请人大代表、特邀检察官助理参与现场监督检查,构建公益维护的多元参与格局,不仅让人大代表、特邀检察官助理进一步了解公益诉讼工作,更切实巩固了公益诉讼案件办案成效。
　　今年4月,重庆市检察院制定公益诉讼“回头看”专项活动工作方案,对去年以来办理的公益诉讼案件集中开展检查审视,重点排查行政诉前程序案件是否存在逾期不回复,虚假整改落实、事后反弹回潮,检察建议多头滥发、制发不规范、不合理等问题。
　　检察机关通过开展“回头看”巡查活动,促进行政机关积极履职,促使公益诉讼检察建议得到落实,巩固了治理成效。
　　刚性监督 提起公益诉讼
　　如果说诉前检察建议是“打预防针”,那么提起公益诉讼就是办理公益案件的最后手段。当检察建议没有得到采纳,国家和公共利益仍然处于受侵害状态时,检察机关会通过提起公益诉讼,进行刚性的法律监督。如“上海垃圾跨界倾倒无锡案”、“全国首例刑事附带民事公益诉讼案”这两起案例,就说明了公益诉讼在垃圾处理方面的利剑作用。
　　上海垃圾跨界倾倒无锡案,系全国首例因跨区域倾倒垃圾向行政机关提起的环境民事公益诉讼案。
　　2015年5月,上海市杨浦区绿化和市容管理局(以下简称杨浦市容局)将部分生活垃圾交由徐国强处置,徐国强再通过徐彪等将2000余吨生活垃圾倾倒至无锡市惠山区洛社镇一河岸边,造成周边环境严重污染。
　　2016年12月2日,法院以污染环境罪分别判处徐国强等4被告人有期徒刑一年零六个月至一年零九个月不等,并处罚金和追缴违法所得。
　　之后江苏省无锡市检察院在履行职责过程中,发现杨浦市容局等的行为损害环境公共利益。无锡市检察机关认为,垃圾的来源是杨浦市容局,该局没有尽到法定的监督和管理义务,造成垃圾外流运到无锡,导致无锡地区环境污染。
　　2017年2月20日,无锡市检察院以违法处置生活垃圾、共同侵害环境为由对杨浦市容局等3家单位及徐国强等4人提起民事公益诉讼,要求其承担相应的环境修复责任,承担涉案环境污染的应急处置费用、环境修复费用等2094649.16元。后经一系列整改及主动交纳全部环境修复费用,无锡市检察院以全部诉讼请求均已实现为由,申请撤回起诉。法院审查后,裁定准许撤诉。
　　另一起案件系2015年7月1日开展公益诉讼试点工作以来,全国检察机关办理的首例刑事附带民事公益诉讼案件。
　　2016年3月至4月,董守伟将60余吨废弃印刷电路板非法加工提取铜,董守亚负责经营管理,并联系倾倒加工产生的废渣。2017年2月,此案移送到安徽省五河县检察院审查起诉。该院审查认为,除以涉嫌污染环境罪对董守伟、董守亚提起公诉外,还应提起民事公益诉讼,除赔偿五河县环保局已支付的9.5万元污染物处置费以外,还应支付后续处置费用。
　　当年3月29日,五河县检察院对二人提起刑事公诉和刑事附带民事公益诉讼,请求五河县法院对两被告人进行刑事和民事双重处罚。7月,被告人董守伟、董守亚处置有毒物质的行为,构成污染环境罪,分别被判处有期徒刑一年零六个月,宣告缓刑二年零六个月,并处罚金3万元;同时两被告人被判处赔偿五河县环保局因此遭受的损失47.9万余元。
　　从上述案例可以看出,检察机关通过适时起诉,让不作为行政机关履行法定职责,让损害环境者对造成的国家损失予以赔偿,使得国家和社会公益利益得到了有效保护,同时也起到了警示作用。（责任编辑：刘晓方）