十二届全国人大常委会专题讲座第五讲 法治在全面建成小康社会中

——法治对我们提出什么要求  沈春耀

尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

在当下中国政治和社会生活中，“法治”已经成为高频词汇；法治的理念和精神，承载着人民群众对美好生活的深切期盼；法治的实践和工作，越来越深刻地影响人们的生活，受到社会各方面的广泛关注。

党的十八大对全面建成小康社会、实现“两个100年”奋斗目标作出新的战略部署，同时强调法治是治国理政的基本方式，要求加快建设社会主义法治国家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，实现国家各项工作法治化。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中明确提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上的讲话中明确指出，法治是社会文明进步的重要标志，实行法治是建设中国特色社会主义的客观需要，是提高党的执政能力的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的重要保障。我们要认真学习领会并全面贯彻落实。

法治在全面建成小康社会中的意义，法治对我们提出什么要求，可以从多个角度、多个层面作观察。我今天主要从制度建设意义上的法治、发展目标意义上的法治、治国理政方式意义上的法治这三个方面，汇报一下自己对法治的理解和学习体会。

一、制度建设意义上的法治：要求继续推进国家和社会生活制度化、法制化

在全面建成小康社会中，法治的第一层意义是指加强法制建设，建立健全法律制度并贯彻实施。基本要求可以概括为：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。“有法可依，有法必依”这两句话，最早是董必武同志1956年在党的八大发言中提出来的。后来，邓小平同志1978年在党的十一届三中全会讲话中作了拓展，成为四句话。这也一直被称为我国法制建设的“十六字方针”。

新中国的法制，可以追溯到1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。上个世纪五十年代，我国先后制定实施了婚姻法（1950 ）、工会法（1950）、土地改革法（1950）、惩治反革命条例（1951）、民族区域自治实施纲要（1952）、选举法（1953）、全国人大组织法（1954）、国务院组织法（1954）、人民法院组织法（1954）、人民检察院组织法（1954）、地方组织法（1954）等，初步奠定了新中国人民民主法制的基础，曾经发挥了重要作用。但是，由于后来在党和国家工作的指导上出现了“左”倾错误，法律虚无主义开始流行，特别是“文化大革命”十年内乱的发生，给党和国家各项事业带来了灾难性影响和巨大损失，国家法制遭到严重破坏，人民权利受到恣意践踏。这个教训极为深刻。

1978年12月党的十一届三中全会实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折。会议作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策；同时提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

我国新时期坚定地走上社会主义法制之路，主要基于三个方面的迫切需要。

第一，对党和国家正反两方面历史经验的深刻总结，特别是汲取“文革”的惨痛教训，迫切要求实行法制。痛定思痛，必须坚决地加强和健全法制，这是实现拨乱反正、确立安定团结政治局面的重要保障。邓小平同志在回答意大利记者法拉奇的问题（我看不出怎样才能避免或防止发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情）时明确讲到：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[①] 党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调：“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”，“决不能让类似‘文化大革命’的混乱局面在任何范围内重演”[②]。

第二，发展社会主义民主政治、保障人民民主权利的新形势新任务，迫切要求实行法制。1978年邓小平同志明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[③] “民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一支手削弱都不行。”[④] 彭真同志那时也讲到：“‘人心思法’，全国人民都迫切要求有健全的法制。”[⑤] 党的十一届三中全会之后，全国人大在立法方面的第一个重大行动就是在1979年7月对宪法作出修改，出台7部重要法律，采取了一系列保障和发展人民民主的重大举措，包括：将县级人民代表大会代表由间接选举改为直接选举，全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举；取消地方各级革命委员会，设立地方各级人民政府；县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，省级人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；公民在适用法律上一律平等，不允许有任何特权；等等。新时期人民民主的巩固和发展，有力地推动了法制化进程。

第三，实行改革开放、加快推进社会主义现代化的新形势新任务，迫切要求实行法制。那时，我国的经济法制可以说基本上是一个空白。就是在那样一种缺少实践、缺乏经验、认识相当有限甚至有不少争议的情况下，邓小平同志以非凡的政治勇气和智慧提出：“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”[⑥] “法制要在执行中间逐步完备起来，不能等。”[⑦] 随后，我国在经济法制建设上迈出了一系列具有探索和创新意义的重要步伐。中外合资经营企业法（1979）、环境保护法（试行）（1979）、广东省经济特区条例（1980）、中外合资经营企业所得税法（1980）、个人所得税法（1980）、经济合同法（1981）、外国企业所得税法（1981）、商标法（1982）、海洋环境保护法（1982）、国家建设征用土地条例（1982）、海上交通安全法（1983）、统计法（1983）、专利法（1984）等经济社会法律先后出台，国务院和有立法权的地方人大及其常委会也制定了一批法规。

党的十一届三中全会开启我国改革开放历史新时期，我国社会主义法制建设进入了蓬勃发展的新阶段。1982年，五届全国人大五次会议通过并公布施行新的《中华人民共和国宪法》。这部宪法成为新时期国家的“根本法”和“最高法”，有力地加强和推动了我国法制建设。30多年来，在邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观指引下，按照法制工作“十六字方针”，我国始终致力于加强社会主义法制建设，主要从以下五个方面向前推进，建立健全一系列重要法律制度，有力地保障和促进了国家各项事业的发展。

一是国家立法。做好立法工作是加强法制的前提和基础。在党中央的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实现有法可依。目前，除现行宪法和4个修正案外，我国现行有效的法律243件，行政法规720多件，地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例9000余件。

二是依法行政。各级政府承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，加强政府法制建设、推进依法行政具有十分重要的意义。国务院先后作出关于全面推进依法行政的决定、全面推进依法行政实施纲要、加强市县政府依法行政的决定、加强法治政府建设的决定，明确依法行政的指导思想、基本原则和基本要求。各级行政机关必须全面准确地贯彻实施国家法律法规，严格依照法定权限和程序行使职权、履行职责；遵循公开、公平、公正的原则，实行科学决策、民主决策、依法决策；规范行政许可、行政处罚、行政强制等，加强对行政活动的监督；坚持权责一致，实行有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。

三是公正司法。公正司法被认为是维护社会公平正义的最后一道防线。推进公正司法，就是要通过民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等活动，使受到侵害的权利得到救济和保护，使违法活动受到制裁，使犯罪行为受到惩罚，保障无罪的人不受刑事追究。我国已经建立起完整的司法组织系统，包括各级人民法院、人民检察院，还包括刑事侦查（公安、国家安全等）机关、刑罚执行（监狱）机关、司法行政机关等。人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，实行审判公开制度、合议制度、辩护制度、回避制度、两审终审制度、人民陪审员制度、法律监督制度、司法赔偿制度等。人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，实行分工负责，互相配合，互相制约。

四是法律服务。包括律师、公证、人民调解、司法鉴定、各类仲裁等方面，是法制建设的有机组成部分。“被告人有权获得辩护”是我国宪法规定的权利，必须有相应的制度保障。我国已制定实施律师法，还有公证法、人民调解法、司法鉴定管理决定等法律。目前，我国有律师事务所19300多个，律师超过23万人；公证机构3000多个，执业公证员12000多人；各类人民调解组织81万多个，人民调解员430多万人；司法鉴定机构4850多个，司法鉴定人员53000多人。这些机构和人员在提供法律服务、化解矛盾纠纷、促进社会和谐等方面发挥了积极作用。

五是法制宣传教育。实行法制必然要求全社会法律知识的普及、法制观念的增强。邓小平同志非常重视法制宣传教育工作，他指出：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。”[⑧] 从1985年至今，全国人大常委会已经先后作出六个普法决议，国家连续实施六个五年普法规划，在全社会广泛、持续、深入地开展法制宣传教育活动，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，推动多种形式的依法治理，努力形成学法尊法守法用法的良好社会氛围。

上述五个方面的法制工作，紧密关联、相互贯通，构成了我国新时期法制建设的主体，也形成了推进法制建设五位一体的工作格局。制度建设意义上的法治集中体现在这五个方面，都将适应新形势新要求继续向前推进。

二、发展目标意义上的法治：要求加快建设社会主义法治国家

 （一）从“法制”到“法治”

在全面建成小康社会中，法治的第二层意义是指建设社会主义法治国家，确立国家发展的重要目标。我国把“法治”同“国家”结合起来，明确地提出“建设社会主义法治国家”，是在上个世纪九十年代中期。在那之前，党和国家有关文件中基本上是用“法制”，很少用“法治”。

“文革”以后，较早关注人治和法治问题的是著名民主人士梁漱溟先生，他提出：“今后应该尊重宪法，多靠宪法而少靠人，从人治渐入法治”[⑨]。1979年9月《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中提到“实行社会主义法治”[⑩]，这是最早出现“法治”概念的正式文件。上个世纪七十年代末、八十年代初，法学界曾经有过一次关于法治与人治问题的集中讨论[11]。九十年代中期，党和国家明确地提出“法治”，是同“依法治国”基本方略的确立密切相关的，是我国法制建设全面推进、深入发展的必然结果。

1996年2月，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上明确提出“坚持依法治国”。最初在国家正式文件中的表述是“依法治国，建设社会主义法制国家”[12]。1997年，党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。这里，将“刀”制改为“水”治，一字之变，具有深刻内涵。

第一，法治包括但不限于法制的含义。法制一般认为是指法律制度，或者法律和制度。加强法制建设，包括有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本方针，包括国家立法、依法行政、公正司法、法律服务、法制宣传教育等方面的工作。法治一般认为指法律的统治[13]，法律具有至上的地位和权威，并且具有能动属性。用“法治”，不仅可以涵盖法制的所有内容，而且还有更多更高的要求；而用“法制”，则难以很好地体现法治所包含的全部内容。

第二，法治具有明确的对立面。《中国大百科全书·法学》对“法治”的基本解释就是：“与人治相对，指依据法律治理国家。”[14] 关于法治、人治及其相互关系，涉及治国方式方略的大问题，古今中外都有不少讨论和观点[15]，是两个重要而又较为复杂的概念。中国有几千年专制统治历史，虽有礼治、德治、法治等思想，但均属于人治主义传统。“‘德治’也好，‘法治’也罢，都不能不将社会治理的希望寄托在明君贤相的身上，都不能不归于人治主义之一途。”[16] 人治主义在我国具有根深蒂固的影响。邓小平同志在谈到政治体制改革时曾经表示，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[17] 联系到我国正反两方面的历史经验和改革开放的成功实践，人们越来越深刻地理解邓小平同志所说的“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”、“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”等重要思想所蕴涵的“法治”意义。因此，随着我国民主法制的不断发展，党中央明确提出建设法治国家的目标，具有很强的针对性和现实性，是顺应时代潮流和人民期待的重大创新，是实行依法治国（不同于“以法治国”）的内在要求。

第三，法治具有超越形式意义法制的思想张力。在法治看来，有一套法律制度，并且得到遵守和执行，这固然重要，但却是不够的，因为还没有解决“良法善治”问题。讲到法治，人们一般都会想到古希腊思想家亚里士多德的经典定义，他说：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[18] 可以说，“良法”和“普遍服从”是亚里士多德法治观的两个核心要素。因而，法治所要求的，不仅是在形式上有法律，不仅是在表面上做到依法、守法，而且在实体上进一步要求：这个法律必须是良好的法律，这个制度必须是善治。

第四，法治能够体现更为广泛的理念。差不多所有重要的政治原则、思想价值和人文精神，诸如公平、正义、自由、平等、民主、人权、人本、理性、文明、和谐、诚信、善治、监督、制约、问责等，都同“法治”有密切关联，都能够以某种形式体现或者融合于“法治”之中。因而，“法治”作为一种价值，明显高于“法制”，得到国人世人普遍认同。人们对美好生活的期盼和追求，在相当程度上冀望于通过实行法治来实现。“法治”作为一种显著标志，也被广泛地用来表征各种概念，如法治国家、法治政府、法治社会、法治经济、法治民主、法治文化、法治理念、法治精神，法治环境，等等。简言之，推行法治，意味着法律在国家和社会生活中发挥更为广泛、更为深刻、更为持久的作用和影响。

正是由于“法治”所具有的诸多重要含义，从党的十五大以后，我们借鉴人类文明成果，在继续使用“法制”的同时，开始使用“法治”。根据我国国情和实际，赋予“法治”以新的含义。最重要的有两点：一是把“法治”同“依法治国”这个党领导人民治理国家的基本方略紧密联系起来，二是把“建设社会主义法治国家”确立为国家发展的重要目标。我们今天所说的法治，同历史上的法治、同西方国家的法治，既有相同也有不同，是具有中国特色和时代特点的社会主义法治。

1999年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入国家根本法。党的十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，其中就包括法治方面的新要求：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”“实现国家各项工作法治化。” 这些都需要我们在全面建成小康社会、发展社会主义民主政治的进程中为法治作出新的更大努力。

（二）建设法治国家的主要难点

法治国家应当具有哪些重要特征和标志，仁者见仁，智者见智，并没有完全一致的看法和结论。实际上，每个所谓法治国家，都只是在一定意义上满足了法治国家的基本标准和若干要求，并且始终随着国家的不断发展而发展，是历史过程与历史结果相统一的社会现象。

一般认为，民主政治（人民主权）、法律至上、权力制约、人权保障、法制完备、依法行政、公正司法、程序正义等，应当是法治国家具备的主要特征和标志。就我国来说，这些方面的较低标准可以说已经达到。我们经常在内外活动中讲，中国是一个法治国家，这是没有问题的。但是，法治国家的更高标准和理想目标，显然不是短期内就能够实现的；目前存在的诸多方面不足，不是轻易就能够克服的；人民群众对法治的新期待新要求，需要我们作出扎扎实实的工作，不断创造让人民群众满意的新业绩。党的十八大提出，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，实现国家各项工作法治化，这是一个很高的要求和目标。从总体上观察，实行法治的主要难点和阻力在以下三个方面。

1．权力约束

公共权力必须受到控制和约束，这是现代法治国家中权力配置和权力运作的重要特征。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” “从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[19] 权力制约的思想虽然是资产阶级思想家的政治主张，但它不应被当作资本主义的“专利”。关于无产阶级掌握国家权力后要不要对公共权力加以限制和约束，马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时，列宁在建立苏维埃政权的探索中，就已作出了明确肯定的回答。为了防止国家权力的滥用，防止“社会公仆”变为“社会主人”，必须对国家权力加以限制，对掌权者加以制约。1945年毛泽东主席在回答黄炎培先生“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时也讲到，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[20]

权力要受到法律的约束和限制，对于中国政治发展和法治建设具有特别的意义。中国的君主集权体制具有独特而悠久的历史。“中华农业社会需要并养育了一个君主集权政体，而这种君主集权政体一经形成，又成为超乎社会之上的异己力量，它剥夺了民众的一切权利，并抑制外臣权利，将军、政、财、文及思想大权全部集中到朝廷以至皇帝个人手中。”[21] 封建社会由于商品经济不发达，一直没有形成相互竞争的多元利益集团。这种社会关系和利益结构，决定了中国难以发展出控制和约束权力、尊重和倡导权利平等的共同规则，难以形成契约自由规则，而只能由绝对优势的利益集团独享对国家和法律的控制权。马克思在分析十九世纪法国小农的政治影响时曾深刻地指出：“他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”[22] 中国近代以来的法治之路，其发展之所以步履维艰、曲折反复，一个主要障碍就在于传统的集权思想、集权体制及其社会基础。公共权力得不到有效控制和约束，法律的至上地位和权威就无从谈起，法制就可能成为“人治之下的法制”。当代中国法治进步的标志，特别是法律至上地位和权威的确立，在相当大程度上要看公共权力是否受到法律和制度的有效约束。

实现权力约束，必须破除传统法治观念。传统法治观念有很多表现，其中对建立现代法治最具消极影响的就是以法“治民”。传统法治观把法律仅仅当作当权者手中的工具，主要是用来“治民”，以一种完全实用主义的态度对待法律。因而，传统法治观从不把法律当作最高权威予以尊重，法律只属于一种工具，享有特权的人可以不受法律的约束。“明君圣主”、“贤人政治”等观念深刻地影响着中国的政治和社会，成为传统治国思想和治国方式的主流，时至今日仍到处可见其踪影。许多掌握大小权力和资源的人，虽然有时看起来也重视法律，但他们头脑中的法律是管老百姓的，是约束别人的，他们不愿把自己的权力置于法律约束范围之内。

1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》曾经深刻指出：“在我们的国家中，人们只有分工的不同，没有尊卑贵贱的分别。谁也不是低人一等的奴隶或高人一等的贵族。那种认为自己的权力可以不受任何限制的思想，就是腐朽的封建特权思想，这种思想必须受到批判和纠正。”[23] 当代中国在走向法治、走向文明的进程中，必须克服包括“治民”、“特权”、“工具论”在内的传统法治观念，以社会主义法治建立起有效约束公共权力的体制机制，把权力关进法律制度的笼子里。

2．人权保障

人权是人依其自然属性和社会属性所应享有的权利，包括生存权和发展权，公民权利和政治权利，经济、社会和文化权利等[24]。其核心是使社会每个成员的人格、能力、价值和精神得到全面充分的发展。

尊重和保障人权，是法治国家的显著特征。俄罗斯法学家拉扎列夫等认为，“法治国家的重要特征之一是对个人权利和自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的重要因素之一。”[25] 人权是具体的、历史的，也是发展的。人权的范围和保障程度，是反映一个国家文明进步的重要标志。建设法治国家的过程，也是一个人权保障不断发展的过程。1959年国际法学家会议通过的关于法治问题的《德里宣言》，确认法治为一个“能动的概念”，它“不仅被用来保障和促进公民个人的民事的和政治的权利，而且要创造社会的、经济的、教育的和文化的条件，使个人的合法愿望和尊严能够在这样条件下实现”[26]。因此，人权需要法治保障，同时人权也将依托和伴随法治而发展。

公共权力和公民权利构成法治系统的两个轴心，各种法律规范和规则都围绕权力与责任、权利与义务而展开。法治建设的深入发展，不可避免地要涉及公共权力与公民权利的关系问题。“现代法治强调依法治国的根本目的、基本价值和主要作用所在，就是要以法律界定和制约国家权力，以法律确认和保障公民的各种权利。”[27] 历史经验表明，法治愈发展，权力愈受到规范和约束，人权愈得到保障和发展。约束权力、保障人权，是实现法治的关键。

在人权保障问题上，我们主要受到两个方面的制约，一个是受传统特权思想的影响，轻视、漠视人权；一个是受“左”的思想束缚，怀疑、抵触人权。人的解放、自由和全面发展，本来属于马克思主义的基本主张，是未来新社会的重要特征和原则[28]。但是由于种种原因，在过去很长一段时间里，人们不敢讲、不愿讲人权，人权、人道、人性等概念都被认为是资产阶级的口号，属于资本主义的“专利”，以至成为话语禁忌，所谓“见物不见人”。新中国在人权保障方面取得了巨大进步和发展成就，然而，却不能用“人权”这样的概念和理论来展示。直到上个世纪九十年代，这种状况才发生根本性改变。1991年，中国政府首次发表《中国的人权状况》白皮书，指出：“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想。” 1997年，党的十五大明确提出“尊重和保障人权”。江泽民同志在2001年“七一”讲话中明确提出“促进人的全面发展”。2003年，党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本”。

这些重要的思想和原则，体现在法治上，就是尊重、保障、促进、发展人的权利和自由。2004年，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”载入国家根本法，我国人权事业进入全面发展的新阶段。

权利是法律关系的重要内容，在法律制度中居于核心地位，我国许多学者都秉持“权利本位”法律观。“只要认真地看待法律，就必须认真地看待权利；只有认真地看待权利，才能认真地看待法律。”[29] 没有对权利的要求，产生不了对法律的需求、对法治的追求。“人权的首要问题始终是法典化的权利原则（‘书本之法’）与这种法律得到实行（‘行动之法’）之间的差距。”[30] 从一定意义上讲，人权的保障和发展，就是随着经济社会的发展进步，不断地通过法律的创制，使“应有权利”逐步转化为“法定权利”；再通过法律的实施，使“法定权利”进一步转化为“实有权利”。人权保障和发展，是社会主义法治的本质要求和重要使命。

3．差序格局

制约中国实现法治的深层次障碍和阻力，不仅来自权力约束和人权保障的缺失，而且还有来自传统社会交往习俗、人际关系准则的排斥和扭曲。

我国著名社会学家费孝通先生在《乡土中国》中用“差序格局”这一术语来概括中国传统社会的基础结构和伦理关系。他说：“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络，因之，我们传统社会里所有的社会道德也只在私人联系中发生意义。” “在这种社会中，一切普遍的标准并不发生作用，一定要问清了，对象是谁，和自己是什么关系之后，才能决定拿出什么标准来。” “中国的道德和法律，都因之得看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩。”[31] 梁漱溟先生在《中国文化要义》中也有类似的考察[32]。“差序格局”现象，深刻揭示了中国传统社会人际关系的基本特征，也向我们指出了当代中国在传统“差序格局”中建设法治国家可能面临的社会伦理关系困局。

当前，我国社会正处于深刻调整和变化时期。一方面，先前因革命斗争和政治运动所带来的、以阶级身份为基础所形成的“差序格局”已经基本解体，市场经济和对外开放条件下 “从身份到契约”[33]的变化在逐步加深；另一方面，传统社会中的“差序格局”却在宗法伦理精神引导下，以个人血缘、亲缘、地缘等自然关系和“同乡”、“同学”、“同事”、“会员”等拟制关系为依托，愈益明显地表现出来，“关系社会”、“熟人社会”呈现加强和扩张之势。如同有的学者所言：“从当代中国的现实来看，秩序原理的主要特征是事实比规范优先、互惠比权利优先；在人际关系之前或之上的确定的法治观，即使并非完全没有，也是非常薄弱的。”[34] 这种新“差序格局”中的“非正式组织”和形形色色的“潜规则”，对实行法治具有很大的消极作用。

我们有时可能没有意识到，其实“差序格局”就在我们身边，不管我们是否喜欢，它都对我们的生活产生这样或那样的影响。今年全国“两会”期间，全国政协委员周新生在政协大会上作了一个发言，题目是《尽量让国人不求人少求人》。他作了这样一个开场白：

最近，一位司局级老领导说到，女儿在他的极力反对下仍入外籍并嫁给外国人，是女儿劝他的一句话，最终让他接受了女儿的做法。这句话就是：“爸爸，您将来再不用为您的外孙在国内上幼儿园、上小学、上中学去求人了。” 可不是吗？我们国人的生活中，存在大量求人的事，生老病死都要求人。生得好要求人；病了，治得好要求人；死了，烧得好、埋得好要求人；上好学要求人；找工作要求人，调动工作要求人；异地迁徙取得户籍要求人；参军要求人；职务、职称晋升要求人，不一而足。求人的主体，上至高级官员下至布衣百姓，大有无人不求人之势。求人的客体，是在各个涉及公共利益岗位上掌握着大大小小权力和资源的官员或工作人员。需要注意的是，求人者求人，被求者也求人，求人者也是被求者，相互交织构成了一幅壮观的中国式求人图卷。

这一社会现象，确实较为普遍，可以引起人们很多的联想和很深的思考。联系到法治，我就在想，如果有一天到了大家都能够按法律、按制度、按规则办事，不必去东找西找、求这求那的时候，我们所追求的法治理想就真可以说是实现了；或者换个角度看，今天我们要实现建设法治国家、法治政府、法治社会的目标，就必须在公共生活领域中突破各种“差序格局”和“潜规则”的羁绊，逐步建立起体现社会公平正义的法律格局、制度格局、规则格局，让社会主义法治的阳光普照人间。

三、治国理政方式意义上的法治：要求更好坚持和实行依法执政

在全面建成小康社会中，法治的第三层意义是指实现治国理政方式的与时俱进，更好坚持和实行依法执政。方式问题是人们从事任何活动、实现任何目标所必须面对和解决的一个现实问题。方式问题并不简单；治国理政方式问题更是非同一般，涉及党同国家政权、党同人民等方面的关系和体制机制，核心问题是党的领导方式和执政方式。党的十八大关于“法治是治国理政的基本方式”的论述，是我们党关于这个问题认识的新发展。实现治国理政方式的与时俱进，更好坚持和实行依法执政，是实行社会主义法治的内在要求，也是新形势下加强和改进党的建设的客观要求，对于党和国家各项事业发展具有重要意义。

（一）改革和完善党的领导方式和执政方式

党的十六大第一次突出地提出了领导方式和执政方式问题，强调要改革和完善党的领导方式和执政方式，并指出这对于推进社会主义民主政治建设具有全局性意义。

1．党的领导和执政离不开科学有效的方式。党的领导方式和执政方式是否正确，关系到什么是党的领导，关系到怎样实现党的领导。没有适当的、健全的领导方式，党的主张就无法有效贯彻，党的领导就无法顺利实施。

我们党在长期的革命、建设和改革实践中形成了自己的一套领导方式和执政方式。从总结经验和完善改进的角度来归纳，大体有以下几种情况：

——有一些方式，属于我们党的优良传统和作风，是我们党的政治优势，应当继续坚持并不断完善。例如，善于运用政策和策略，根据具体情况开展工作；又如，善于通过广泛的群众工作和深入的思想政治工作来动员和组织群众，齐心协力完成任务。

——有一些方式，在革命战争年代和建国初期是有效的、管用的，但在进入全面建设时期特别是改革开放新时期后已被证明是不合时宜甚至是有害的，如政治运动或群众运动方式、“四大”（大鸣、大放、大辩论、大字报）方式、权力过分集中的一元化领导方式等，应当予以摈弃。

——有一些方式，虽然它们在一定范围和意义上仍然是必要的、可用的，如行政命令、直接控制、统一指挥等方式，但是应当适应新情况新要求切实加以改革和完善。

——还有一些方式，在改革开放和社会主义现代化建设实践中被证明具有极为重要的功能和意义，最主要的就是法治，依法治国、依法执政、依法行政，应当大力推进、广泛实行，以实现领导方式和执政方式的与时俱进。

2．领导方式和执政方式关乎重大制度问题。领导方式和执政方式一经形成，即具有延续适用的惯性和普遍适用的特点，因而也就逐渐形成了制度。行为方式问题，初看起来似乎不很重要，一旦演变为制度性规范，就会对行为主体产生持续的约束性、导向性影响，意义非同小可。在长期执政的条件下，更需要从制度层面来思考和解决领导方式和执政方式的科学化问题。

例如，党的“一元化”领导制度。在历史上，我们党曾经形成并长期实行高度集中统一的“一元化”[35]领导制度，在体制机制上有效地保证及时作出决策并贯彻执行。但是，它的弱点、缺陷在实践中也逐渐暴露得较为明显，以至后来形成体制上的弊端，成为政治上发生严重错误、工作中出现诸多失误的体制性根源。正如邓小平同志上个世纪八十年代初所指出的，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”。这种权力高度集中的“一元化”领导制度，“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。” “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。” “不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[36]

从制度角度观察和思考问题，着眼于从制度建设方面解决问题，是邓小平同志关于民主法制建设和党的建设思想的一大特点，对于我们今天认识党的领导方式和执政方式问题具有重要指导意义。

3．正确对待党的领导与实行法治的关系。法律进入国家和社会生活后，随之而来的问题就是如何树立和维护法律权威。坚持党的领导与坚持依法办事，成为新时期我们党面临的执政新课题。

邓小平同志很早就看到并提出了这个问题。在1979年6月五届全国人大召开二次会议、即将对宪法进行修改并通过7部重要法律之时，他说：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事。”[37] 关于坚持党的领导和遵行法制的关系，彭真同志当时也讲过一段有名的话：“党员干部遵守和执行法律，就是服从全国人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的利益。反对和破坏法律，就是违背全国人民的意志，违背党的领导，亦即损害全国人民的利益。”[38] 有关法律通过后不久，改革和完善的措施相继出台。如，1979年9月中央发出《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，明确提出：“党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。”[39] 1980年邓小平同志提出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”[40] 1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”[41] 1986年，邓小平同志明确指出：“党要管党内纪律的问题，法律范围内的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”[42]

改革开放30多年来，我们一方面大力加强国家政权建设和民主法制建设，国家根本政治制度和基本政治制度得到巩固和发展；另一方面，按照民主法治原则和改革开放精神积极推动党的领导方式和执政方式的与时俱进，加强和改善党的领导。这两个方面都取得了显著成效。

（二）法治是治国理政的基本方式

我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。历史方位的变化，要求党的领导方式和执政方式不能因循守旧、固化僵化。

早在1980年，邓小平同志就明确提出党应当怎样执政、怎样善于领导等问题，他指出：“执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导？”[43] 他还指出：“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”[44] 在党的领导与法治的关系方面，一个重大发展就是1982年党的十二大首次在《中国共产党章程》中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并把这一规定作为“一项极其重要的原则”[45]。1982年宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”

党的十五大确立了依法治国的基本方略，明确指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[46] 这个界定体现三个重要原则：一是党的领导原则，依法治国与党的领导是统一的，依法治国在本质上不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导；二是人民民主原则，坚持人民主体地位，发挥人民主人翁精神，党领导人民依法管理国家和社会；三是法治原则，党的领导应当依法进行，纳入制度化、法律化轨道，不能随意改变制度和法律。上述三个原则，后来简洁地概括为“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”[47]，成为坚持中国特色社会主义政治发展道路、发展社会主义民主政治最根本的要求。依法治国基本方略的确立，对于党的领导方式和执政方式具有重大的、深远的影响。

党的十六大第一次明确提出“坚持依法执政”。2004年，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”作为党执政的主要经验之一，并指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式” 。胡锦涛同志明确提出“坚持依法执政的基本方式”[48]。科学执政、民主执政、依法执政作为一个整体提出来，回答了怎样执政、靠什么执政的根本问题。其中，依法执政对于改进党的领导方式和执政方式具有更为直接、更为密切的关系。这是因为，“我们党科学执政、民主执政很大程度上要通过依法执政体现出来，又要靠依法执政来保证实现。”[49] 可以说，坚持和实行依法执政，是新形势下推进治国理政方式转变的关键。

党的十八大第一次明确提出“法治是治国理政的基本方式”，强调“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这些重要思想和要求，标志着我们党在新的历史条件下进一步提升对治国理政方式的认识，主动适应新形势，把法治作为治国理政的基本方式，主要通过法治实现党对国家和社会的领导。这既对党的领导和执政提出了新的更高要求，同时也对国家法治建设提出了新的更高要求。

（三）坚持和实行依法执政的若干重要环节

1．通过国家政权组织体系执政。党的执政活动应当主要通过各级国家政权机关来进行，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。各级党委应当按照总揽全局、协调各方的原则在同级各种组织中发挥领导核心作用，同时支持和保证人大、政府、法院、检察院依照法律积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。各级国家机关党组、党员领导干部和广大党员应当在依法行使职权、开展工作中贯彻落实党的路线方针政策和党委重大决策部署。

2．党的干部通过法定程序成为国家机关领导人员。依法进入各级国家政权组织，掌握和控制国家权力，这是执政活动本身性质所要求的。因此，承担执政责任的各级党员领导干部，应当尽可能多地在国家政权机关中担任相应的职务，实行交叉任职。以国家机关工作人员身份活动时，按法律和法规行事；以党员负责同志身份活动时，按党章和党规行事。党和国家的组织体系和职能是不同的，但这并不妨碍有关领导干部交叉任职和履职。

3．党的主张通过法定程序成为国家意志。党的各种执政主张，包括党的路线方针政策、重大措施和工作部署等，应当依法转化为国家意志，使党的主张和人民的意志相统一，并以此在全社会推行。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。主要有两类情况：一类是以宪法、法律、法规等法制形式所体现出来的，具有普遍适用性，作为全社会共同遵循的制度、原则和规则；另一类是以人民代表大会通过的报告、发展规划、预算决算、决议决定等民主形式所体现出来的，具有法定执行力，成为一定时间内国家各机关的重要施政和工作指导文件。

4．推进依法行政和公正司法。 “必须把加强宪法和法律实施作为弘扬社会主义法治精神的基本实践”[50]，做到有法必依、执法必严、违法必究。加快建设法治政府，保证行政机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，在法治轨道上推动各项工作开展。建设公正高效权威的社会主义司法制度，支持审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，维护社会公平正义。

5．加强对权力运行的监督和制约。各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，并监督法律法规和决议决定的贯彻落实。坚持法律面前人人平等，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，任何违反宪法和法律的行为都必须予以追究。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实行有权必有责、用权受监督、失误要问责、违法要追究、侵权要赔偿。

6．促进全社会形成良好法治氛围。提高全社会的法律素质必须首先提高执政党的法律素质。领导干部和公职人员要坚决摈弃传统法治观念，牢固树立社会主义法治理念，带头奉行法治。把法治建设与道德建设、依法治国与以德治国结合起来，深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，在全社会营造良好法治环境。

以上是我对新时期法治问题的一些个人理解和认识，仅供领导和同志们参考。不妥之处，敬请大家给予指正。谢谢大家。

（主讲人为全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、全国人大常委会副秘书长）