上海等7试点省市司法体制改革方案均已开始实施

 

河南省试行庭审去除犯罪化标签，一般刑案可以不穿囚衣。 图为郑州市中原区法院在审理一起刑案时，让被告人穿便装。小 小摄

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本网讯  中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出四项具体司改措施，即完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。上海等7省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

目前，试点省市司改工作进展如何？改革方案有哪些亮点？2015年司改将重点围绕哪些方面展开？请看记者调查。

2014年12月29日，海南省赶在元旦前召开了司法体制改革试点工作实施动员大会，宣布从2015年1月起，在全省开展司法体制改革试点工作。至此，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州7个试点省市的司改方案均获中央政法委的批复同意，并相继对司法体制改革试点工作方案进行了动员部署。

确保85%的司法人力资源在一线办案

“2013年，上海市法官年人均办案数131件，是全国的2.25倍”“广东省检察系统以占全国检察机关1/20的人力办了全国1/9的刑事检察案件”……案多人少，一直以来都是我国司法系统普遍存在的问题。但问题的背后其实还隐藏着一个重要原因：相当一部分法官、检察官并不直接从事办案工作。

一方面是法官、检察官的职业身份与其从事的工作并无联系，法院、检察院中行政、后勤部门数和人员数甚至超过了业务部门数和人员数；另一方面是一线办案的法官、检察官除了办案外，还要承担大量与司法裁判无关的辅助事务。这种情况不解决，将直接影响司法效率以及司法公信力。因此，如何建立符合职业特点的司法人员管理制度，成为7个试点省市司改必须首先解决的重大课题。

在最先出台的“上海方案”中，完善司法人员分类管理制度成为重点之一。方案明确提出实行法官、检察官“员额制”，把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员三类，分别占编制总数的33％、52％、15％，“以确保85%的司法人力资源直接投入办案工作”。2014年9月5日，上海市正式任命了289名法官助理和检察官助理，他们将协助法官、检察官办理审查材料、调查取证、草拟文书等辅助性工作。这是新中国产生的第一批法官助理和检察官助理。

“85%”这一比例也成为其他各试点省份参考的依据。湖北、广东、贵州、青海的方案均将法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员三者员额控制目标设置为39%、46%、15%。海南则提出确保85%的司法人力资源在一线办案。

2014年7月9日，最高法公布《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，明确提出推进法院人员分类管理改革，健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列。“最高法将配合中央有关部门，完善法官等级定期晋升机制，建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度。”最高人民法院司改办主任贺小荣表示。

“权力清单”强化司法权力的管理监督

“让审理者裁判、由裁判者负责。”这本是司法裁判理应遵循的基本原则。但是在司法行政化的背景下，这句话却需要写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》来加以强调。

法官、检察官退化为法律文书上的一个签名、一个符号，行政领导却承担着决定案件的使命职责。在行政主导的司法模式下，司法裁判异化成“个人决定、集体担责”，而这也正是导致司法不公的重要原因之一。

司改试点省市的方案均对司法责任制作出重要安排，探索建立一套符合司法规律的办案责任制。在改革中，主审法官、主任检察官被赋予了更大的权限。湖北省的方案着重推行主审法官和合议庭办案责任制，同时对审判委员会制度进行改革，不但限制缩小审委会讨论案件的范围，同时要求审委会通过观看庭审录像、展示证据、查阅案卷等方式增强讨论案件的亲历性。

广东则要求主审法官对其独任审理的案件自行签发裁判文书，承担办案责任，院长、庭长等不再签发本人未参加审理的案件的裁判文书。

“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”，这是权力运行的基本要求。主审法官、主任检察官被赋予了更多的权力，当然也要承担相应责任。

上海、青海的方案提出建立办案人员权力清单制度，明确各项权利行使的相应责任，以此加强对司法权力的管理监督。海南给每一个案件都设定了终身识别“二维码”，当事人只需通过扫描二维码，案件立案时间、案号、案件办理流程与相关负责人、案件审判长、审判员、书记员姓名，以及案件判决时间、判决文书等相关信息将全面呈现。

改革向基层一线倾斜

“当上了法官、检察官，为什么还要辞职？”当社会上还在对辞职法官、检察官的个案惊诧时，基层法官、检察官流失的严重程度，已引起高层注意。2014年北京市两会期间，“法官流失”现象就被写入北京市高级人民法院的工作报告中。

造成法官、检察官流失的原因有很多，但工作压力大、薪酬待遇低、职业荣誉感和使命感不足等问题被“吐槽”最多。解决这些问题，既需要良好的顶层设计，健全司法人员的职业保障制度，更需要司法资源向基层、向一线倾斜。

“相对其他试点省份，湖北试点方案的最大特色是坚持政策导向基层。”“湖北方案”提出，待遇上要垫高“地板”，努力提高基层法官检察官经济待遇，确保办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平；等次上要抬高“天花板”，规定基层法官检察官员额比和选升名额占比明显高于省、市两级。

法官、检察官的待遇问题要解决，而他们因为职务行为而遭受的解职、降级等不公正行为更需要得到纠正。2014年11月19日，全国首个法官遴选委员会——广州知识产权法院法官遴选委员会宣告成立。9名委员中除原广州市中院院长、市人大常委会副主任吴树坚为常任委员外，其余8人为法官、检察官、学者、律师等，广东省高院的领导班子无一人担任委员。这正符合中央的要求——中央司改办负责人曾经表示，遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。

省级遴选委员会推动实现省级统管

推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，一度被视为司改四项举措中最具震撼性，也最有难度的一条改革措施。

改革框架意见明确了试点地区省级统管的改革路径：建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。

12月13日，全国首个省级法官、检察官遴选（惩戒）委员会——上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会成立。委员会的主要职能包括遴选、择优选升、惩戒三项，负责全面考察法官、检察官参选人选的各方面表现和业绩，从专业角度提出遴选、惩戒等建议。按照“统一提名、党委审批、分级任免”的制度安排，委员会将对上海全市的法官提出遴选、惩戒意见，由上海市高级人民法院、上海市人民检察院党组按规定程序审批办理。这一制度安排也被评价为“直接关系到法官、检察官市级统一管理制度的落地实施。”

除了遴选（惩戒）委员会，大多数试点方案都对推动省以下地方法院检察院人财物统一管理做了原则性的安排。广东、贵州的试点方案就明确，法院、检察院工作人员实行省级统一管理，具体包括市级、县级法院院长、检察院检察长由省级党委管理，全省法院检察院系统机构编制统一由省机构编制部门归口管理。而在财政经费保障方面，多数试点方案均明确，实行法院、检察院经费、资产由省级统一管理，市、县两级法院、检察院作为省级财政一级预算单位，向省级财政部门编报预算，预算资金通过国库集中支付系统拨付。

“省级统管”后，上级是否会对下级造成行政影响？是否会影响审级独立等问题？对此，贺小荣表示：统管将只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的垂直管理。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。审级独立将不受侵害。记者 彭 波