评论：“数”说农村土地流转纠纷之惑

本网讯  诗人艾青曾写道：“为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉。”土地，延续着我们民族的血脉和家国情怀。顺承这样一种文化路径，乡土语境中的农村土地流转，关乎农民切身利益、农村社会稳定和农业转型升级，也备受中央和社会各界关注。上海市浦东新区人民法院调研发现，近年来，随着社会经济结构转型加快、农村社会及利益格局发生深刻变化，农村土地流转纠纷呈多发趋势，其中历史问题与现实利益交织、政策驱动与违规操作糅合，亟待进一步破题。

纠葛历尽波折终化解

“1992年，原告因为土地收益低还要交农业税不肯耕种土地，被告村委会与他签订了协议，约定原告3亩地的使用权归被告所有，随后被告将该土地连同其他村民的承包地出租给液化气站使用。”从仲裁一直到法院二审3轮纠纷化解，被告上海市浦东新区先进村委会都一再这样强调。

被告所说的协议，由其与原告顾某签订。当时被告支付原告补偿款5468.4元，之后陆续支付各项费用到2009年1月。

“这份协议具有鲜明的历史特点。上世纪90年代初农村土地流转不规范，双方的协议连每年的流转费用都没有明确约定；甚至合同名称也使用了‘征用土地协议’的字样。”该案一审承办法官金宇杰指出。

2009年起，被告将包括原告土地在内的3300平方米土地重新与百斯特能源发展公司(原液化气站)签订租赁合同，租金每年1.65万元。期间，原告与被告协商增加流转费未果，于2013年9月向土地承包仲裁委员会申请仲裁。当年11月，仲裁裁决原告具有1999年第二轮农村土地承包经营权，并由被告支付原告2009年至2013年3亩土地流转费1.5万余元。

2013年12月，因仲裁委员会支持的流转费与自己的主张相差十多倍，顾某诉至法院，要求判令原告对3亩土地有承包经营权，被告返还液化气站给予被告的全部租赁收益18万余元。

法院审理后认为，虽然协议名为征用土地协议，但法院认同仲裁委员会“实质为土地流转协议”的认定，即原、被告系土地流转关系。被告作为受让方，承担流转土地的风险，享有流转经营收益，其出租给液化气站使用土地，系其与液化气站之间的法律关系，原告自1992年起即对此明知，即便被告的收益超过向原告支付的流转费，也与原告无关。

对于2009年至2013年被告未支付的流转费用，鉴于双方对费用支付标准未有明确约定，仲裁委员会参照浦东新区土地流转指导价确定为1.5万余元，对此，法院予以认可。

据此，法院确认原告具有系争3亩土地的土地承包经营权；被告支付原告2009年至2013年土地流转费1.5万余元。

后原告提起上诉，2014年8月，二审法院驳回上诉，维持原判，同时指出：“村委会作为系争土地使用权人，从1992年开始便对系争土地等统一管理并对外出租，理应享有流转经营的收益。至于该收益高于支付给顾某的流转费，是村委会与案外人协商的结果，符合法律规定，也在情理之中。”

擅改土地用途陷囹圄

2014年5月28日，浦东新区连民村委会将禾野公司起诉到法院，要求解除《承包经营权流转合同》，并返还土地。

事情还要从2009年说起。当年7月，原告将村里的两块土地共计111.1亩流转给被告承包经营，用于种植业。双方约定不得用于非农建设；每亩流转费1300元，根据市场行情调整；每年7月31日前支付；一方超过1个月未履行合同义务，对方有权解除合同等。

而到了2010年9月，被告却将地块转租给吴某，用于木材堆场。同时约定不得随意搭建砖瓦房，只能在规划区建临时房等。拿到土地后，吴某开始“大展拳脚”：在基本农田上搭建彩钢板房、用渣土铺设道路、通道，又将部分农田转租他人。

据吴某聘请的管理人员证实，2011年2月至7月，吴某招租了30多户人家，吴某和承租户对部分板房地坪进行混凝土浇筑。吴某承认“期间管理部门和禾野公司法定代表人徐某曾经制止过”。

2012年10月，检察院以吴某涉嫌犯非法占用农用地罪为由向法院提起公诉，指控吴某违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占土地用途，造成农用地的大量破坏。

“吴某没有非法占用农用地的故意，村干部有放任嫌疑。另外吴某用水泥铺地的面积等共4.11亩，也没有达到刑事追诉标准。”吴某的辩护人辩护道。

而实际上，根据国土资源部上海资源环境监督检测中心的勘测，吴某占用的基本农田面积折合约39.1亩，超过5亩的追诉标准。建筑物覆盖地区表土层结固，并掺杂碎石等；道路区域表土层压实，土地表层有效土流失，土壤质地发生改变；土地自然质量由原来的15级降低到7级。

法院认为，吴某租得土地后擅自进行基础设施建设，转租后又放任他人搭建房屋、铺设场地等。对上述行为，相关部门和徐某曾予制止，因此吴某对涉案土地的性质应当明知，也应对擅自进行基础设施建设和转租后放任他人破坏的行为承担责任。

2013年1月，鉴于吴某自动投案等情节，法院以犯非法占用农用地罪，判处其有期徒刑一年，罚金2万元。

时间来到2014年10月连民村委会诉禾野公司的庭审中，村委会坚持要求收回地块，“禾野公司擅自将土地转租他人，也未缴纳2013年至今的流转费”。

法院审理后认为，禾野公司擅自将流转土地转租，造成种植条件严重破坏，且未按约支付使用费违反合同约定，故依法判决双方合同解除，禾野公司在判决生效起10日内清除添附物品并返还土地。

14名乡亲求合理对价

浦东新区万兴村村民严某有0.25亩承包地。1999年，严某跟唐某等14名土地承包权人将各自的地块“串”在一起总共3.71亩地交给徐某耕种。2003年取消农业税前，他们应当负担的农业税都由徐某缴纳。

由于都是同村村民，彼此信得过，双方并没有按照土地经营权流转需要签订书面协议的法律规定签订一纸协议。

2003年国家农业政策发生重大变化，开始免除征收农业税费。也就是从那时开始，徐某继续耕种系争土地，但没有再负担任何农业税费成本，也没有支付严某等人任何费用。

2013年底，双方就收回土地和土地租金事宜经村委会调解无果。2014年8月，严某等14人分别诉至法院，要求被告徐某10月31日前返还各自土地，并按每亩2000元计算自2012年7月至2014年7月共2年的租金。

“1999年原告的土地都是零星土地，他们都不愿意种，村干部做工作，所以我才种。”徐某说，“现在地里种着十几年的梨树，有了收成，村里出面要的话，我愿意把地还回去。”

“2003年后我们曾多次要求被告返还土地或签订租赁协议，但被告都置之不理。”原告指出。

审理中，经承办法官董正军释明土地流转的相关法律法规，徐某当庭表示愿意于10月底前归还土地，但不同意原告土地流转费的诉请。

对此，董正军指出，引起此案讼争的主要原因是双方未按照法律规定签订书面协议。鉴于双方未明确约定流转期限，现被告也同意在合理期限内返还承包地经营权，态度是恰当的，法院予以准许。至于土地流转费，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，被告自1999年底获得系争土地的经营权，2003年无偿使用至今，14名原告现要求给付2年的土地流转费尚属合理，法院予以支持。

至于给付标准，双方未能达成一致，法院根据区农委土地流转费指导价格的规定，确定每亩以1050元计算。

综上，法院依法判决徐某于2014年10月31日前返还14名原告承包地，并于判决生效之日起10日内支付14人自2012年7月到2014年7月的土地流转费。

■新闻观察

传统土地流转形态引发审判难题

随着农村土地价值和农副产品价格的不断提高和农业现代化、集约化趋势的不断增强，土地流转面积的持续扩大，流转行为不规范、价款不合理、程序不合法等问题逐年显现。据统计，2012年至2014年，浦东新区法院分别受理土地流转纠纷57件、77件、107件，年增长幅度在35%以上。

据统计发现，出租、转让、转包等传统流转纠纷占绝对多数。以2014年为例，土地租赁纠纷为85件，占到近82%，非常突出。尽管土地流转出现了入股、抵押等新形式，但是基数小，采用公司化运营相对规范，产生时间短，进入诉讼少之又少。

同时，调查发现，传统土地流转引发的纠纷带来多个审判难点。

群体性纠纷多发，2014年共67件，占到62.6%。一方面承包方想通过耕种更多土地获得规模收益，尤其是出现一些农业公司、种粮大户向多个农户租赁土地的情况；另一方面，国家政策波及范围广，对农户心态影响大。“审判经验表明，绝大多数人收回承包地都不是为了自己耕种，而是要寻求更好的收益，此类心态又有示范效应。” 董正军指出。

土地带来的安全感流淌在每个人的血液里，尽管近些年有所弱化，但土地仍然是农民的安身立业之本，不会被轻易放弃。在相关纠纷进入诉讼前，一般经过司法所、村委会，甚至仲裁机构的多轮化解，相对简单的纠纷基本处理完毕，进入诉讼的案件通常较为复杂，涉及承包主体如何确定、受让资格审查、附属物处理等疑难问题。

从2014年受理并当年审结的78件纠纷来看，判决53件，调解撤诉25件，调撤率为32%，低于民商案件的平均调撤率56.2%，且进入执行程序的案件达到25件，土地经营者经过多年的投入和规模经营，搭建大棚、挖鱼塘、种植树木等，加之农业本身生产周期长，不愿搬离的现象突出。

有一类纠纷值得注意。土地流转的主体中，专业合作社是规模化集约化生产、高效生态农业的代表。据统计，虽然2014年浦东新区法院土地流转纠纷中涉及合作社的仅4件，从2012年以来合作社涉纠纷情况来看，达到71件，涉及买卖合同、金融借款合同、民间借贷、联营合同纠纷等，表现出“空壳经营、未按规定设立账册、口头合同多、出资退资随意”等管理运行问题，存在较大纠纷隐患。
       

■采访手记

乡村土地上尚未收获法治果实

“农村与城市不同，历来属于熟人社会、乡土社会，重人情，轻合同，土地流转中不签订书面合同的现象比较普遍，占到近5成。” 金宇杰指出，“尽管承包法第三十七条明确规定采取转包等形式流转的，当事人双方应当签订书面合同，但不少农户自行流转没有合同的现象非常普遍”。

审判中遇到较多合同概念不清、约定不明、违反法律规定的问题，占到4成左右。最常见的是三类：一是流转标的不明确，或土地位置不明，或面积模糊等；二是流转期限不明，约定“长期”、“一直”由某方承包的情况，一方坚持为长期，一方认为是不定期，随时可以解除；三是违法情况，如代签、委托手续不齐全情况严重，违背法律规定直接买卖宅基地、房屋等情况也时有发生。

流转纠纷中或多或少能够看到农村集体组织的影子。审判中发现，存在较多未经农户授权，村民小组长等擅自代表村小组农户与他人签订流转协议，甚至村干部未按法律规定经村民会议决议或村民代表同意等法定程序直接将土地发包，干涉土地承包方经营自主权等情况，影响合同效力。

对于政府部门的监管，金宇杰认为：首先，实行村民自治后，政府及相关部门在财政、人事上对集体组织制约大幅减少，影响力也有所下降，有些区县将承包经营权证下发到村，由村委会直接填写，出现权证填制差错等情况；其次，地方政府在调整产业结构、实行规模经营、发展现代农业中，也有不考虑农民意愿流转土地，随意改变土地用途的情况。

“各种情况叠加，使得对改变土地用途监督不力、无法监督，甚至根本不加监督的情况突出起来。” 金宇杰指出。

据统计，2014年浦东新区法院受理的农村土地流转纠纷中有改变土地性质情况的占到30%左右。最近就有8起，即村委会与土地承包户签订土地流转协议言明土地用于本组村民建房用地，并经各级部门农用地转用、建房审批。但村民陆续建房期间，8名原告以土地承包权人身份对改变土地用途提出异议，同一土地上出现土地承包权和按规划建房两个冲突的权利。

■法官建言

为土地流转“轨道”夯实法治路基

土地上播种着粮食，也播种着农民增产增收和进一步缩小城乡差距的希望。健全土地流转市场，是实现这一图景的必由之路。

金宇杰指出：“清晰的权利，是市场交易和流转的基础。单靠熟人社会人际关系的熟络来维系土地使用权的公示，已经不再现实，也在根本上制约土地权利真正进入市场领域”。

金宇杰建议，建立健全农村土地流转登记制度，规范权证发放、变更工作；改进备案制度，针对不同的流转方式，约定更为完善的流转合同范本；对于地块变动，及时做好权证变更，同时探索镇村两级完善农村土地承包档案，防范随意侵犯承包经营权现象发生。

对于进入法院的纠纷，在理念上，要秉持“坚持土地政策与个案公正；保护农民合法权益与支持土地流转创新；还原历史真相与尊重既有状态；发包方利益与承包方利益”四个平衡；同时，按照最高人民法院要求，实行繁简分流，简化庭审程序，探索集约化审判机制，加大巡回办案力度，就地立案、就地审判、就地执行，满足地域广阔、交通不便、普法教育亟需的农村地区的司法需求，方便群众诉讼。

“从实践中看，仲裁委和人民调解委员会对于土地流转纠纷化解发挥了重大作用。” 董正军同时也介绍了浦东新区法院为推进纠纷就地化解推出的三级四层纠纷化解网络：该院立足于街镇、派出法庭和人民法院“三级”，凭借依托街镇的诉调对接工作室、依托法庭的诉调对接分中心、设立在法院的诉调对接中心和依托审判工作的审判业务庭，将纠纷化解延伸到基层社区最前端，保证了法官及时指导和快速司法审查，有利于推动土地流转等典型纠纷的化解。

为土地流转快车道夯实路基，当然离不开综合治理。“法律应进一步明确农村土地承包所有权、使用权、经营权主体及相应责任、权利，明确转包、转让、出租、入股、抵押等土地流转形式的法律涵义；各级政府和集体组织要进一步明确地位、职责，杜绝急功近利、管理失范。” 董正军认为，“实际上就是各归其位、各司其职、权责明确、守土有责，真正使土地流转步入法治化、规范化轨道”。