专家：行政复议结果不再“一个人”说了算

唐尧

    本网讯  《行政复议法》修改预计很快完成，复议结果今后由复议团综合决定华西都市报独家专访《行政诉讼法》、《行政复议法》修改参与人、著名法学家唐尧

    “民告官，存在着立案难、审理难、执行难三大问题，比民事诉讼、刑事诉讼更为突出。而此次行政诉讼法的大修，最重要的就是将解决这三大问题。同时，他透露，正在修改的《行政复议法》，将是一场大修，其中有两个重要的方向，一个是行政复议的机关将相对集中，一个是复议结果不再由个人决定。”

    唐尧，任教于西南政法大学行政法学院，曾出版了面向全国律师的行政诉讼业务指导用书——《行政法业务办理规范与技能》。全程参与了本次行政诉讼法的修改并提出了数十条修改意见，还参与制定了全国首部行政机关应诉办法——《重庆市行政机关行政应诉办法》，是最早一批坚持行政首长出庭应诉的专家学者之一。

    11月1日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。在法律修改决定通过后，最高法相关负责人表示，近10年来，“民告官”的行政诉讼案件，原告胜诉率一直在下降。10年前，原告的胜诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。老百姓告政府，官司打不赢，质疑司法公正的现象越发严重。

    《行政诉讼法》被认为是保证“民告官”顺利进行的法律，今年是该法自1990年10月实施后，24年来的首次大改，修改内容共有六十一项，2015年5月1日起施行。西南政法大学知名行政法专家唐尧教授是这次大修的重要参与者，提出了数十条修改意见。

    11月3日，唐尧教授接受华西都市报记者的专访，他认为“民告官”面临窘境，存在着立案难、审理难、执行难三大问题，比民事诉讼、刑事诉讼更为突出。而此次行政诉讼法的大修，最重要的就是将解决这三大问题。同时，他透露，正在修改的《行政复议法》，将是一场大修，其中有两个重要的方向，一个是行政复议的机关将相对集中，一个是复议结果不再由个人决定。

   审理难

    老百姓“信访不信法”

    人财物受制于地方 法院无法独立审案

    华西都市报：行政诉讼，就是老百姓口中的“民告官”。据最高法公开数据显示，现在涉及行政争议的信访案件全国每年在400万到600万件，相当于每年行政诉讼案件40倍以上，是什么原因导致老百姓“信访不信法”依赖人治而非法制？

    唐尧：民告官面临的最大问题用一句话就可以概括：行政官司难打。因为“立案难、执行难、审理难”。

    我手上有一个更精确的数据，中国法院近5年来平均每年受理的一审行政案件约为12万余件，既远低于民事案件和刑事案件，也与实际行政纠纷数量不符，大多数行政纠纷被推向了信访。长期以来，法院办理的行政案件普遍存在上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、行政机关败诉率低的“两高两低”现象。

    华西都市报：根据最高法的官方数据，行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出现了行政诉讼件件上诉。

    唐尧：审理难，胜诉率低，这是老百姓对于民告官的又一个认识。为什么难呢？比如对告县级人民政府各部门的行政官司，一审在本地基层人民法院审，二审在本地中级人民法院审。这些法院的人财物都受制于地方，结果可想而知，法院及法官不能依法独立审案，其判决公信力就不强。

    老百姓打不赢官司，自然就会选择信访，期望获得领导批示解决。长此以往，老百姓只“信访不信法”。这次修法就是希望老百姓“信法不信访”。
     破解

    1法院跨区域管辖行政案 被写入法条

    华西都市报：曾有坚持司法公正的法官，因为在行政案件中，判决地方政府败诉而被调离甚至免职，这种判决公信力不足的现象该通过怎样的方式解决？

    唐尧：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经把这个问题说得十分清楚了。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。法院的人、财、物不受地方的钳制。

     此次行政诉讼法修改中，跨行政区域审理行政案件也被写入了法条。“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”之前，异地审理行政案件已在全国多地试点，效果良好。

    2 领导干部干预司法公正 将给予处分

    华西都市报：除了法院对于行政案件的判决公信力不足外，老百姓同样关心领导干部干预司法公正的问题。

    唐尧：十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

    3 老百姓告官也要“见官”负责人应出庭应诉

    华西都市报：新出台的行政诉讼法也提出了行政首长应诉制度，即被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这将带来怎样的好处？

    唐尧：老百姓打官司，有时往往是“告官不见官”，如果能够见到行政机关的负责人，可能气都消了一半，至少证明官方重视了。更重要的是，如果行政机关只有代理人出庭，不管是官司输赢，负责人很可能搞不清楚官司为何输赢，对纠正类似违法行为没有帮助。行政首长出庭，也便于现场拍板，解决案件的实际问题，尽快做到案结事了。

    立案难

    打官司“进不去门”

    告状“门槛高”拒绝立案理由不清

    华西都市报：虽然行政诉讼审理难的问题有望得到解决，但如果老百姓不能进入法院打官司，再好的法律也成了空文。有人把行政诉讼案件少归咎于老百姓不会告，告不到点子上，连立案的机会都没有，对此您有何观点？

    唐尧：这个问题显然不能全怪老百姓。老百姓过去最头痛的问题就是有行政官司想去告，但门槛很高，结果到了法院不给立案，甚至连材料都不收，或者收了材料连“收条”都不给，再加上法院对于拒绝立案的理由解释不清，反复折腾几次，老百姓就不想打官司了，干脆去信访了。

   四中全会提出，要强化对行政权力的制约和监督。行政诉讼法大修之后，对政府的震动、压力应该是很大的，首先是受案范围扩大了。将“具体行政行为”变为了“行政行为”；将行政机关作出的行政行为扩大到法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为；将“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”变为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”等。老百姓可以告的范围扩大了，告状的门就变宽了。

    破解

    1 立案审查变立案登记

    唐尧：原来的行政诉讼法规定，“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”通俗地说，法院觉得诉状等材料不合适就可以直接拒收，这样的制度叫做“立案审查制”，这次修改成为“立案登记制”。即老百姓递交诉讼材料，法院就得接收，先接收登记，后审查是否合符起诉条件，不得将老百姓拒之门外。

    2 起诉状内容欠缺需一次性告知

    唐尧：修改后的行政诉讼法还规定，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”

    这个规定中特别强调了“一次性告知”这几个字，也就是法院不能折腾老百姓，给我列个清单，我下次把请单上的东西补齐了，你就得给我立案。民告官中，老百姓是弱势群体，这个规定首先保证了老百姓不会被踢皮球。

    3 立案“踢皮球”负责人将被处分

    唐尧：如果法院再踢皮球怎么办呢，法律规定也很清楚，“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这个处分包括党纪处分和政纪处分，相当严格。
     修改法中还规定，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状。之后，经审查不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。也就是说，法院不立案必须得有个说法。有了裁定这个凭证，我不服，就可以向上一级人民法院去上诉。

    如果人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

    执行难

    赢了官司却成一纸空文

    依法强制执行缺乏“胆量”

    华西都市报：大多时候，行政机关拒不履行判决，让老百姓打赢了官司却得到了一张无用的判决。对此您有何观点？

    唐尧：在行政诉讼中，政府机关往往处于强势地位，目前行政诉讼案件顺利执行往往被当做新闻来报道，这就说明数量很少，这是不正常的。在此次行政诉讼法修改过程中，执行一环又得到了进一步强化。

    事实上，无论在法律修改前后，对于行政机关不履行生效裁判的强制执行措施都是有规定的，关键还是看人民法院是否敢于依法强制执行。目前，很多法院在这一点上还是缺乏胆量。

    破解

    拒绝执行的行政机关 将被曝光

    华西都市报：关于行政诉讼案件执行的新规定有什么亮点？

    唐尧：修改后的行政诉讼法规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这对行政机关领导人的压力应当是很大的。其次，法院将行政机关拒绝履行的情况予以公告，这一点是从法律上将拒绝执行的行政机关当成“老赖”看待了，会影响行政机关和领导人的声誉，这对行政机关触动会非常大。

    行政诉讼法

    首次大修

    今年是《行政诉讼法》自1990年10月实施后，24年来的首次大改，修改内容共有六十一项，2015年5月1日起施行。

    降低门槛

    由“立案审查制”改成为“立案登记制”。即老百姓递交诉讼材料，法院就得接收，先接收登记，后审查是否合符起诉条件。

    依法追责

    建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

    行政复议法

   《行政复议法》大修复议机关将更集中

    华西都市报：“民告官”除了行政诉讼之外还有行政复议这条路可以走，但行政复议目前的状况还不如行政诉讼，几乎被老百姓遗忘，在修改了行政诉讼法后，行政复议将是否会迎来改变？

    唐尧：目前，“民告官”至少有两条路可走，除了行政诉讼还有行政复议。但行政复议也面临着和行政诉讼相似的情况，其公信力不强。虽然行政复议短平快、不收费，但老百姓选择的仍然不多。目前，我也正在参与《行政复议法》的修改，这个法律的修改预计会很快完成。

    目前行政复议机关相对松散，例如，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。这次修改后，行政复议的机关将相对集中。而现在行政复议的结果大多由领导个人决定，在修改中将明确复议结果不会再由个人决定，而是由行政复议机构组织社会相关专家、律师、学者、市民代表等形成的复议团，来综合决定。这样行政复议的公信力将大大提高。“民告官”制度将迈出历史上全新的一步，“信访不信法”局面将根本改观，做到真正的复议、诉讼两条腿走路。

    记者崔燃 摄影 郝飞