环境公益诉讼将有可操作性程序规则

    □ 法制网记者 袁定波

    本网讯  持续的雾霾，让本应秋高气爽、色彩斑斓的北方秋季黯然失色。当前，我国环境污染问题严重，全方位加强环境资源保护，让蓝天碧水不再是奢侈品显得尤为迫切。

    刚刚公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。决定彰显了中央重拳整治环境污染的决心和信心，蓝天碧水有望回归。

    7月3日，最高人民法院成立专门的环境资源审判机构——环境资源审判庭。该庭庭长郑学林今天就环境资源审判庭4个月以来的工作情况接受了《法制日报》记者专访。

已有368个专门审判机构

    记者：目前，我国环境资源审判机构设置呈现怎样的状态，哪些省高级法院设立了专门审判庭？

    郑学林：截至今年9月底，全国共有20个省（市、自治区）人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，合计368个。其中，基层法院设立的环境资源审判机构多达291个，占总数的79.1%，中级法院有62个，占16.8%，高级法院有14个，占3.8%。

    各地高院负责环境资源审判工作的具体部门不尽相同，福建、海南、贵州省设立专门审判庭负责环境资源审判工作，其他地区高院均指定相关部门负责环境审判工作。

    记者：当前，环境资源类案件从立案到审理存在哪些困境，出现这些困境的原因有哪些？

    郑学林：立案环节面临最主要的问题是环境资源类案件数量偏少。从初步统计数据看，全国法院2011年至2013年每年的收案数，包括刑事、民事、行政案件在内，年均不足3万件，其中环境公益诉讼案件数量更少。

    审理环节面临着以下3个方面的主要问题：现有法律法规、司法解释对于环境侵权诉讼尤其是环境公益诉讼的起诉主体、举证责任、承担责任方式以及损害赔偿范围等的规定比较原则，缺乏可操作的具体程序规则；环境资源诉讼的配套机制不健全，特别是缺乏专业化的、具有公信力的司法鉴定机构，并且评估鉴定周期长、费用高；环境资源案件具有很强的专业性和复杂性，对法官的素质和水平要求较高，而现有法官队伍在审判理念、知识结构上都有待进一步加强和完善。

探索环境民行案件三审合一

    记者：对于破解环境资源案件少、审理难的困境，最高法环境资源审判庭成立以来，进行了哪些有益探索？

    郑学林：为破解上述困境，最高法环境资源审判庭成立以来，除了大力加强环境资源审判组织建设，为环境资源专门化审判提供组织保障外，还及时制定出台司法指导意见。今年7月，最高法制定出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的第一个司法指导性文件，为各级人民法院当前和今后一个时期环境资源审判专门化工作提供了明确且具有可操作性的政策指引。

    与此同时，最高法环境资源审判庭还将推进民事公益诉讼作为突破口。最高法确定江苏、福建、云南、海南、贵州5省作为开展环境民事公益诉讼的试点，下发了《关于在部分地方人民法院推进环境民事公益诉讼审判工作的指导意见》，对于试点法院推进环境民事公益诉讼的主要内容和工作程序作出规定，要求上述省份确定两个至4个中级法院或者基层法院作为推进此项工作的重点法院，并要求尽快建立重点法院与高级法院、最高法的沟通协调机制。

    发布典型案例和抓紧制定司法解释也是最高法环境资源审判庭的重头工作。《关于环境民事公益诉讼案件适用法律问题的司法解释》和《关于审理环境损害责任民事案件适用法律问题的司法解释》两个司法解释都已经完成条文草拟工作，正处于征求意见阶段。此外，为统一环境资源案件的裁判尺度，最高法还于今年7月集中发布了9个环境资源民事典型案例。

    最高法环境资源审判庭大力推进审判机制专门化建设。积极探索和推广环境资源刑事案件、民事案件和行政案件"三审合一"的归口审理工作模式，充分发挥三大审判的整体合力。同时，鼓励各地法院探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。

    针对环境资源类案件的专业性和复杂性，最高法加大了对现有环境资源法官队伍的培训力度，着力打造一支专家型法官队伍。最高法现已着手编辑《环境资源审判实务手册》、《环境资源典型案例选（民事卷）》等审判参考丛书，并于10月27日举办了为期一周的第一期全国环境资源审判业务培训班。

加大救助环境公益原告力度

    记者：目前，环境公益诉讼最大困境是什么，司法解释征求意见稿有哪些亮点，哪些方面存在争议？

    郑学林：近年来江苏、贵州、云南等省法院积极开展环境公益诉讼，审理了不少具有影响力的案件，积累了一些有益经验。但从全国范围看，这项工作的开展情况还不容乐观，不少省份尚未实现环境公益诉讼案件零的突破。

    主要存在两个方面的制约因素：缺乏对环境公益诉讼作用的正确认识。当前，一些部门和法院对于环境公益诉讼存在一定担心，认为全面推进环境公益诉讼会导致滥诉，加重法院案多人少的矛盾，降低政府部门的工作效率，甚至会影响社会稳定。缺乏可操作的程序规则。公益诉讼作为一种新型诉讼模式，具有明显不同于普通民事诉讼的特征、功能和诉讼构造，但现有法条规定比较原则，不具有可操作性，客观上限制了环境公益诉讼的开展。

    最高法环境资源审判庭自成立之初就将推进环境民事公益诉讼作为工作重点，集中力量开展公益诉讼试点和司法解释调研起草工作，目前已形成初稿，正在广泛征求意见过程中。

    该司法解释征求意见稿有四大亮点：合理设定"有关组织"的主体资格范围，明确社会组织的3种具体类型，并对环境保护法第58条规定的条件作了合理界定。创新责任承担方式，征求意见稿将恢复性责任明确为环境公益诉讼的主要责任形式，并规定生态环境修复费用应当向环境公益诉讼专项资金账户支付，且只能专款用于修复环境生态。适度强化职权主义，征求意见稿规定人民法院可以行使释明权，在调查收集证据、委托司法鉴定等方面可以依法发挥职权作用，还可以采取不经鉴定、参考专家证言的方式确定生态环境修复费用。合理构建诉讼成本负担机制，征求意见稿加大了对环境公益诉讼原告的司法救助力度，充分发挥环境公益诉讼主体维护环境公共利益的积极性。

    此外，征求意见稿在制定过程中争议比较大的问题，主要涉及举证责任的分配、公益诉讼与行政监管的衔接、惩罚性赔偿和支持起诉人等制度。