司法体制改革试点省市调查：力促司法“去行政化”

 

  编者按：深化司法体制改革，保证公正司法是实现依法治国的重要一环。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的重大任务，而其中六大任务之一就是保证公正司法，提高司法公信力。针对此，全会提出了一系列举措改革司法体制，完善司法制度。

    本网讯  中央加强“顶层设计”，地方实践“蹄疾而步稳”。最近，上海、广东、湖北、吉林、海南、青海6省市的司法改革试点工作备受社会关注。

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    分类管理、制度保障助推司法队伍职业化

    今年9月5日，289名法官助理、检察官助理在上海接受任命。他们主要从通过国家司法考试、具有法律执业资格的法院、检察院公务员中择优选任。

    据了解，上海新招录的通过司法考试的司法人员见习期满后，直接任命为法官助理、检察官助理，助理任满5年，就可以择优选任为法官、检察官，选任一般每年组织一次。法官助理、检察官助理根据工作年限，由低到高依次设置五级至一级五个等级，五级至一级助理均实行按期晋升。

    完善司法人员分类管理制度是上海司法改革试点方案的主要内容之一。方案提出，突出法官、检察官在司法办案工作中的主体地位，把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员三类，分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。逐步推行严格的分类管理制度，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，不断优化人员结构，促进队伍专业化、职业化发展。

    上海市高级人民法院院长崔亚东认为：“法官助理制度的建立，将法官从非审判事务中剥离出来，使其专注于审判核心事务，有利于进一步提升审判质量与效率，促进司法公平公正。”

    “长期以来，检察官人员数量过多，门槛低，代表国家行使检察权的检察官与从事辅助事务的助理界限模糊、人员混同。”上海市人民检察院检察长陈旭接受半月谈记者采访时表示，只有通过分类管理，才能从根本上解决这些问题，实现检察官的精英化，提高检察官的社会地位，树立司法权威。

    在广东珠海横琴新区，当地法院实行法官员额制，实行“法官少而精、辅助人员专而足”的人员配备模式，法官按单独序列管理，提高准入门槛，增强职业保障，配足辅助人员，使法官专心从事审判业务。

    2014年3月，深圳市出台《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》。方案明确规定，法官待遇与等级挂钩、不与行政级别挂钩。法官可根据任职年限、资历和工作业绩等晋升等级；不同等级之间的法官没有行政隶属关系。

    “让审理者裁判，由裁判者负责”

    一段时间以来，受到司法地方化、行政化的影响，许多案件的审理受到来自领导干部的干预。十八届四中全会要求，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

    当前，取消案件审批制和审判庭建制，完善主审法官、合议庭办案责任制，是多地试点解决审判运作中行政化问题的主要举措。

    青海正在探索建立主审法官联席会议制度。以后，院长、副院长、庭长都有可能不是主审法官，主审法官的范围可以扩大到一些经验丰富的资深法官。联席会议成员，就是对合议庭意见有分歧的案件进行研究和讨论，这种讨论作出的意见是非指导性的，只能帮助合议庭成员化解分歧，作出一致决定。

   青海省委政法委执法监督处处长史国鑫说：“这样考虑能够替审判委员会分担压力，强制性少了，权力性少了，研究探讨案件的专业氛围浓了。”

    2013年，广东佛山市试点审判权运行机制改革，其主要特点是审判长负责制。法院庭长的案件审批权和人员管理权被取消，只负责审判业务的对外联络和内部审判长联席会议的协调，通过选任程序公开选任审判长，建立以审判长为核心，包括普通法官、法官助理、其他辅助人员在内的新型审判团队，审判长既是办案者，又是管理者，拥有案件的分配权、决定权、签发权以及团队成员的工作安排、管理考核权等。

    在更早以前，深圳市福田区人民法院开展了审判长负责制等司法改革试点。改革后，福田区法院105名法官被配置到了35个审判团队中。

    深圳福田区人民法院民四庭副庭长张敏现在带着一个7人的小团队，他是审判长，团队还有两名法官，3名法官助理和1名速录员，如再加上3名辅助人员，就达到“1+2+3+4”的“标配”水平。如今，在他的办公室门上，多了一块白底黑字的牌子：张敏团队。

    在这套机制下，审判长们“像一名职业化法官那样去战斗”，审判长集法官与庭长的职权于一身，原则上除了依法应当提请审委会讨论的案件外，多数案件均由审判长决定，裁判结果不再层层审批，由审判长直接签发。

    “原来法院同事见面，会问‘你是哪个庭的’，现在都问，‘你是哪个团队的？’”张敏对半月谈记者说。

    上海市第二中级人民法院的审判权力运行机制改革和上海市司法体制改革试点已初现成效。以往由于案多人少，案件的审理工作在合议庭成员之间分工不平衡、“合而不议”、“参而不审”等现象突出。为此，该院确立了合议庭成员共同负责下的主审法官责任制，强化主审法官在主持庭审、控制流程、组织合议、避免程序瑕疵等方面的岗位职责。

    机构改革力促司法“去行政化”

    陈旭表示，长期以来，我国检察机关没有类似法院审判庭、合议庭等有司法特色的办案组织，而是实行“三级审批制”，行政管理色彩明显。而且，检察机关同行政机关一样，内设机构都是按科层级来设定的。在科层式机构设置下，检察机关内部最基本的管理单位，是行政机构，而非司法化组织。不论是检察官个人，还是检察官办案组，都是作为科层机构的附属存在，没有独立的地位，整个检察官群体根据职务高低顺序建立起层层命令与服从关系的权力运作方式。

   “这种方式最明显的后果就是检察官的等级化，检察官缺乏个人职业荣誉感和责任感，司法效能不高。” 陈旭说。

    为了实现办案组织扁平化，精简办案组织层级，这次上海市人民检察院的改革方案提出，“在业务部门分设若干主任检察官办案组，在主任检察官负责下依法行使检察权，进一步完善检察机关执法办案责任体系”。

  2013年，吉林省检察机关在九台市人民检察院和长春市南关区人民检察院也进行了相关的改革探索。九台市人民检察院检察长焦成千介绍，九台市人民检察院将原有16个内设科室整合为6个局。每局各设局长1名，由副检察长兼任。每个局不设二级机构，取消科长层级，在业务部门实行主任检察官负责制，在检务保障、队伍建设局实行主任事务官、主任行政官负责制。

    吉林省人民检察院检察长杨克勤坦言，通过机构改革，处长、科长减少了，行政领导负责协调、服务，执法办案由检察官负责，检察官也有了对应不同待遇标准的等级。这能引导他们不一定非要“走独木桥”去当科长、处长、检察长，而可以通过提高办案水平，向更高级别的检察官、法官努力。

    “权力清单”、“全程留痕”加强审判管理监督

    上海市人民检察院建立了检察官办案责任制授权清单，规定除刑事案件采取强制措施、不批捕、不起诉、撤回起诉、抗诉以及对职务犯罪初查、立案、不立案、撤销案件等重大决定应当由检察长或者检察委员会依法行使外，其余职权均授权其他检察官依法行使。

    上海市人民检察院还建立了检察官执法档案，全面记录和掌握检察官办案数量、质量效果以及办案中是否有违纪违法等情形；将考评和评查结果作为检察官等级晋升、奖惩等的重要依据，检察官对其所办案件终身负责。

    上海二中院则对院庭长的审判管理监督职责采取“清单管理”的模式，厘清了院庭长对于案件的审判权与对于院庭事务管理职权之间的界限。

    史国鑫说，“权力清单”从正面规定院庭长的审判管理职权，包括审判质效管理与讲评、研究法律适用统一、法定程序事项审批等；“负面清单”规定院、庭长不得越级或超越分管范围进行管理、不得强令合议庭改变评议意见等。

    此外，院庭长对个案进行监督、指导均以主审法官联席会议、专业法官会议、审委会等组织化的方式进行。院庭长在会上发表的意见建议要记入会议记录并归卷或留存，做到“全程留痕”。

    在广东珠海横琴新区，深化检察官办案责任制，借鉴澳门检察院设立检察官委员会的做法，设立了吸收社会有关人员参与的检察官惩戒委员会，防止检察官滥用职权。(半月谈记者 黄安琪 叶前 王大千 吴昊 周立权)
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    落实办案责任制有难度

    不少基层检察官坦言，落实办案责任制确实有难度，检察官素质亟待提高。过去检察官办案时，遇到拿不准的问题可请示副检察长、检察长，直到报检察委员会集体讨论。而落实办案责任制后，基本案件由办案组组长决定，很多基层的检察官不敢负责，心里有恐慌、顾虑。

    吉林省社会科学院法学所所长于晓光认为，改革的成果最终都需要落实在办案责任制上。他建议，对现有执法一线检察官加大培训力度，提高心理素质及个人能力，让他们敢于担当责任。

    对于边远地区司法人员的现状，也亟待关注和解决。在一些偏远、少数民族地区的基层法院、检察院以及其他政法机关，缺员、断层、老龄化以及人员流失等问题比较突出，甚至有的法庭无法组成合议庭。

    青海省西宁市城西区人民法院院长马晓军对半月谈记者说，法院人员编制少，案多人少的矛盾日益突出。现在他所在的法院人数是87人，一线法官是44人，去年一年承担了2276起案件的审理。办案最多的法官一年要办140件案子，几乎每个工作日都在办案过程中。

    分类管理、内设机构改革有阻力

    吉林省九台市人民检察院检察长焦成千说，检察院的内设机构改革一定要和其他改革同步进行，不进行机构改革，不去行政化，执法办案责任制就落实不下去。

    半月谈记者在调研中发现，要实现“省级统管”目标，实际操作中出现的“二难”问题亟须破解。

   一是确定检察官员额基数较难。各级检察院检察人员的基数大，以吉林省人民检察院为例，365名工作人员中有147人拥有检察官身份，104人拥有助理检察员身份，占总人数68.8%。基数大，因此需要制定出改革的近期、中期、远期目标，根据实际情况逐步进行改革。

    焦成千介绍，九台市人民检察院决定设定3年过渡期，按照“新人新办法、老人老办法”原则，逐步消化剩余检察官，过渡期内不再任命检察官。目前，九台市确认的检察官在所有人员中占到60%的比重，离省里规定的39%还有较大差距。“都有资质，谁上谁下让人为难。”

    二是检察官的分类管理有难度。改革内容中将检察官分三类：检察官、助理检察官、行政人员。但实际操作中要落实到具体人头时，怎么平衡各方意见和利益，尤其是现在各级检察机关已有一大批拥有检察官资格，但在行政、后勤岗位工作的人员，这些人员怎么推进分类管理是个难题。

    于晓光等专家建议，检察官的员额确定应给下级充分的灵活性，同时需要较长的过渡期。其灵活性既要考虑当地经济社会发展、人口数量、案件多少的实际情况，还要考虑到原有检察官队伍员额的实际情况，不能盲目搞一刀切；检察官员额的减少可以通过提高准入门槛、自然减员等消化掉现有的员额，自然、平稳实现改革的目的。

    上海市人民检察院检察长陈旭说，明年开始，检察机关人数保留的比例总体不能低于现在的60%，省市县有一定区别。之后每年减少2%左右，大体经过5年时间达到50%比例比较合适，总之既要积极又要稳妥。同时，要有相当长过渡期，如5年达到什么程度、10年达到什么程度，逐步减少。

   吉林省社会科学院研究员傅大中认为，对于过去曾担任检察官，而如今在行政、后勤部门工作的人员要合理安排，防止积极性受挫后影响正常工作。

    人财物统一管理后保障有忧虑

    现行体系下法院、检察机关经费依靠中央转移支付和省财政支持，以及同级财政保障。对于省以下检察院、法院人财物统一管理改革，不少基层检察院、法院负责领导表示，统一管理后对于是否能够足额、及时保障办案经费有担忧。

   “即使将来实现了‘省级统管’，如果基层经费保障不足，地方给予财力支持，最终检察机关还是不能与地方完全脱离关系。”焦成千担心。

    除了司法人员的职业保障，他们的工资待遇也是普遍关注的话题。马晓军说，法官的工资待遇不算高，基层法院的晋升空间也十分有限，工作压力非常大。“以前出去说我是法官很自豪，现在很多法官出门不敢说。”

    基层普遍反映，地方司法人员职级待遇较低、晋升空间有限，使得优秀人员向党委、政府机关以及经济发达地区单位、律师事务所流失较多。不少新入职检察官、法官工作时间不长就考虑调动或者“跳槽”当律师。许多基层检察院、法院陷入边招录、边流失的“怪圈”。

    采访中，不少基层法官希望修订现有的法律、法规，使他们肩负的办案责任和工资待遇相匹配，包括岗位津贴和退休后的相关待遇。(半月谈记者 周立权 吴昊 王大千 叶前 黄安琪)