完善司法管理体制和司法权力运行机制

    一、充分认识完善司法管理体制和司法权力运行机制的重大意义

    司法管理体制是对如何管理司法活动及相关事务的体制设计,司法权力运行机制是对司法权配置、运行及其相互关系的制度性安排。《决定》要求:“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这一重要部署,意义重大,影响深远。

    (一)完善司法管理体制和司法权力运行机制是坚持和完善中国特色社会主义司法制度的必然要求

    司法制度是我国政治制度和法律制度的重要组成部分,体现了中国特色社会主义制度的优越性。随着经济社会的快速发展和人民群众司法需求的日益增长,我国司法体制仍然存在一些不适应、不协调的问题,需要不断改革完善。司法管理体制和司法权力运行机制是司法制度的重要内容。《决定》提出“完善司法管理体制和司法权力运行机制”,明确了深化司法体制改革的重要任务,有利于解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,完善中国特色社会主义司法制度。

    (二)完善司法管理体制和司法权力运行机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求

    党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。对于国家治理体系和治理能力现代化而言,依法治国理政既是重要标志,也是重要保障。司法制度是国家治理体系的组成部分,司法机关定分止争能力是国家治理能力的重要体现。完善司法管理体制和司法权力运行机制,有利于更好地发挥司法制度在整个国家治理中的功能,促进国家治理体系和治理能力现代化。

    (三)完善司法管理体制和司法权力运行机制是维护社会公平正义的迫切需要

    习近平总书记指出,深化司法体制改革,一个重要目的是提高司法公信力,让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。形成科学合理的司法管理体制和规范高效的司法权力运行机制,有利于保障司法机关依法独立公正行使职权,充分发挥司法的权利救济、定分止争、制约公权、维护社会公平正义等基本功能,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

    二、全面把握完善司法管理体制和司法权力运行机制的主要任务

    《决定》着眼于保证公正司法、提高司法公信力,从人民群众最期盼的领域改起,从制约司法公正最突出的问题改起,提出了一系列完善司法管理体制和司法权力运行机制的重大措施。

    (一)完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度

    人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权,是宪法的明确规定,是国家法律统一正确实施的法制保障。《决定》从完善制度入手,提出了具体改革措施。

    一是建立各级党政机关和领导干部支持法院、检察院依法独立公正行使职权的制度机制。近年来发生的一些案例表明,一些干部违法干预司法,影响了司法公正,有的甚至酿成冤假错案,教训十分深刻。《决定》提出,“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”强调“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。”这些硬性规定,为党政机关和领导干部违法干预司法划出了“红线”,为司法机关依法独立公正行使职权提供了有力的制度保障。

    二是健全维护司法权威的法律制度。司法权威是司法机关发挥化解纠纷、定分止争功能的重要基础。司法实践中时常发生法院裁判不受尊重、难于执行的问题,严重损害司法权威、影响社会秩序,也不利于从根本上维护群众合法权益。《决定》提出,“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。”这有利于在全社会形成维护司法权威的良好氛围。

    三是建立健全司法人员履行法定职责保护机制。司法活动事关当事人权利义务分配和利益归属,事关罪与非罪。司法人员处在矛盾和利害的焦点,时时面对各种干扰和压力。要从法律制度上为司法人员秉公司法撑起“保护伞”,防止各方面的不当干扰,解除他们的后顾之忧。《决定》要求,“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”这有利于防止利用职权干预司法,保障和支持法官、检察官依法履行职责。

    (二)优化司法职权配置

     如何配置司法职权,是司法体制改革的重要内容。

    一是健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的体制机制。《决定》提出,“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”在我国,司法权分别由不同机关行使。在刑事诉讼活动中,公安机关行使侦查权,人民检察院行使检察权,人民法院行使审判权,司法行政机关行使刑罚执行权,这四种权力既互相配合又互相制约。但宪法和刑事诉讼法只规定了公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。《决定》首次明确提出“四机关”各司其职,互相配合、互相制约,反映了新中国成立以来特别是改革开放30多年来司法实践形成的重要制度成果,体现了我国社会主义司法制度的鲜明特色,是对我国司法管理体制的重大发展和完善。

    二是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。一般来说,审判权是司法权力,而裁判执行权是具有行政性质的权力。在我国,生效民事和行政裁判的执行由人民法院负责,同时,法院还依行政机关或者当事人申请,依法对部分非诉讼事项进行强制执行,而“执行难”在一定程度上影响了司法权威。司法实践中,有的案件判决是公正的,但由于被执行人已经丧失实际履行能力而无法执行,申请执行人往往归咎于法院,对司法公正产生怀疑。审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使,符合这两种权力的不同属性,有利于维护司法公正,也是世界各国的通行做法。近年来,人民法院在内部实行审执分离改革,取得了一定成效。《决定》提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”,这是一项涉及司法职权配置的重大改革措施。要积极探索审判权和执行权相分离的模式,取得实践经验,认真研究论证后再逐步推开。

    三是完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。目前,我国刑罚执行权由多个机关分别行使。其中,死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑由司法行政机关管理的监狱执行；被判处管制、宣告缓刑、假释或者被暂予监外执行的,由司法行政机关的社区矫正机构执行；死刑立即执行和罚金、没收财产的判决,由人民法院执行；拘役由公安机关执行。刑罚执行权过于分散,不利于统一刑罚执行标准。《决定》提出“统一刑罚执行体制”,有利于加强刑罚统一执行的管理和监督,更好地发挥刑罚教育人改造人的功能,保障罪犯合法权益,实现刑罚预防犯罪的目的。

    四是探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务。党的十八届三中全会提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施。四中全会《决定》明确指出,“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”,这是对三中全会改革措施的进一步深化。要认真总结历史经验,借鉴国外合理做法,积极探索符合我国国情特点的司法机关人财物管理体制。

    (三)完善司法管辖体制

    党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,四中全会《决定》进一步提出了具体改革举措。

    一是最高人民法院设立巡回法庭。《决定》提出,“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”这有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼；

    有利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能,集中精力制定司法政策和司法解释、监督指导全国法院审判工作,审理对统一法律适用有重大指导意义的案件,提高审判工作水平。

    二是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。按照人民法院组织法、人民检察院组织法的规定,我国地方各级法院、检察院均按行政区划设置。随着我国经济社会发展,地方法院受理的民商事案件和行政诉讼案件日益增多,跨行政区划的当事人越来越多,许多案情重大、复杂,有的地方部门或领导利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现“主客场”现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。《决定》提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”这有利于排除地方保护主义对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局,有利于提高司法公信力。这项改革,考虑对现有铁路运输法院和检察院加以改造,合理调配、充实审判人员和检察人员即可实施。

    三是完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。可以考虑适当提高行政诉讼案件的级别管辖、对行政诉讼案件采取异地集中管辖等方式,以有效排除一些地方政府工作人员对行政诉讼案件审理的不当干预。

    (四)完善司法权力运行机制

    规范有序的司法权力运行机制,是司法机关依法独立公正行使职权的重要保障。《决定》在这方面提出了多项重大举措。

    一是改革法院案件受理制度。目前,我国法院受理一审民商事和行政诉讼案件,实行立案审查制,经审查符合法定受理条件的才予以立案,为有案不立留下了制度缺陷。《决定》要求,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制”。对人民法院依法应该受理的案件,做到依法有案必立、有诉必理,有利于有效化解群众诉讼难,充分保障当事人诉权。

    二是完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。当前,我国刑事犯罪高发,司法机关办案压力大增,必须实行刑事案件办理的繁简分流、难易分流。2014年6月,全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。四中全会《决定》提出:“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”这是我国刑事诉讼制度改革的重大举措。要加强研究论证,在坚守司法公正的前提下,探索在刑事诉讼中对被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔的,及时简化或终止诉讼的程序制度,落实认罪认罚从宽政策,以节约司法资源,提高司法效率。

    三是完善审级制度。根据人民法院组织法规定,人民法院审判案件,实行两审终审制。同时,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法规定了再审程序。目前,我国法律对一审、二审、再审定位不清、功能交叉,不利于发挥各个审级功能,也影响司法效率。为此,《决定》提出完善审级制度,进一步明晰了各审级功能定位,“一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。

    四是推进以审判为中心的诉讼制度改革。审判是人民法院审理案件、作出裁判的司法活动,是诉讼的中心环节。法庭是查明事实、认定证据、形成裁判结果的场所。没有庭审,就没有裁判。充分发挥审判特别是庭审的作用,是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。《决定》提出,“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,“全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。以审判为中心是由司法审判权的判断和裁决性质所决定的,强调司法机关和诉讼参与人的诉讼活动都要围绕庭审进行,确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法庭质证的检验,经得起法律的检验,确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。

    五是探索建立检察机关提起公益诉讼制度。实践中,一些个人、法人、组织违法或者侵权行为侵害国家和社会公共利益,有的行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险,由于没有直接利害关系人或者利害关系人不确定,导致无法提起诉讼。由检察机关提起公益诉讼,有利于督促公民、法人、组织依法规范自身行为、履行法律义务,有利于督促行政机关依法履职,维护国家和社会公共利益。

    (五)加强对司法活动的监督

    司法权承担着判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责,必须健全对司法活动监督制约的制度机制,让司法权在制度的笼子里运行。

    一是健全司法机关内部监督制约机制。《决定》要求,“明确司法机关内部各层级权限”；“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”；“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责”；“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验”。

    二是加强检察机关法律监督。《决定》要求,“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”这有利于保障人民检察院依法履行职责,维护和促进司法公正。检察机关要提高监督能力和水平,执法司法机关要自觉接受检察机关的法律监督。

    三是加强人民群众监督和社会监督。进一步完善人民陪审员制度,保障人民群众对审判活动的有效参与和监督。完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。司法机关在办案过程中要依照有关规定主动发布权威信息,及时回应社会关切。规范媒体对案件的报道,防止舆论影响司法公正。

    四是依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。《决定》强调,“严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送”,为司法人员与当事人、律师交往划定了“禁区”。《决定》还明确要求,“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。”这一“终身职业禁止”的严厉措施,体现了对司法腐败的零容忍、坚决清除害群之马的坚定决心,有利于促进司法廉洁。

    三、始终坚持完善司法管理体制和司法权力运行机制的基本要求

    完善司法管理体制和司法权力运行机制在整个司法体制改革中居于基础性地位,具有全局性影响。在推进改革中,必须坚持以下基本遵循:

    (一)正确处理党的领导与依法独立行使审判权、检察权的关系,确保司法体制改革的正确政治方向

党的领导是社会主义法治的根本保证。坚持党的领导,是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。我国宪法确定的人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权,是建立在党的领导和人民代表大会统一行使国家权力基础上的,强调的是对案件依法独立审判,与西方国家的司法独立具有本质的不同。深化司法体制改革,完善司法管理体制和司法权力运行机制,必须在党的统一领导下进行。《决定》强调,政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持。各级党委政法委作为党委领导政法工作的职能部门,要加强对深化司法体制改革的组织领导,强化指导协调和督促检查,确保各项改革顺利推进、取得实效。

    (二)正确处理按司法规律办事和从中国国情出发的关系,确保走出一条中国特色的司法体制改革之路

    习近平总书记指出,一个国家实行什么样的司法制度,归根到底是由这个国家的国情决定的。我国的司法体制改革必须从我国基本国情出发,与我国的政治制度和经济社会发展相适应。同时也要积极吸收借鉴世界上优秀法治文明成果,不能搞自我封闭。但是,如果脱离国情照搬照抄外国司法制度,偏离社会主义方向,就会犯颠覆性错误。司法活动有其固有的规律性,完善司法制度、深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。司法机关要围绕党和国家的中心工作,自觉服务大局；也要尊重司法权的性质和特点,立足法定职能,遵守法律程序。司法调解是我国的创造,人民法院要正确把握调解与裁判的关系,坚持调判结合,能调则调、当判则判,最大限度实现案结事了。

    (三)正确处理促进司法文明进步与维护社会大局稳定的关系,确保司法体制改革积极稳妥推进

    司法文明进步是我国社会主义司法制度优越性的重要标志,也是司法体制改革的重要价值取向。对有利于司法文明进步的改革举措,要在确保社会大局稳定的前提下积极稳妥推进。司法体制改革要从实际出发,不能脱离经济社会发展阶段盲动冒进。要把改革的进度和力度与社会可承受程度统一起来,使改革有利于社会安定,得到人民群众的理解支持。

    (四)正确处理顶层设计与实践探索的关系,确保司法体制改革依法有序进行

    司法权是中央事权,司法体制改革事关全局,政治性、政策性很强,必须在中央统一领导下,加强顶层设计,自上而下有序推进,确保司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神。同时,我国幅员辽阔,各地经济社会发展不平衡,不能简单套用一个模式。要坚持从实际出发,尊重基层首创精神,鼓励各地根据中央的统一部署和要求,结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况积极实践,按照可复制、可推广的要求,推动制度创新。习近平总书记强调,凡属重大改革要于法有据。完善司法管理体制和司法权力运行机制,是国家司法制度和司法体制的重大改革,许多改革举措都涉及现行法律规定,必须坚持顶层设计,需要修改法律的,应当先修改法律,做到先立后破,在法治轨道上推进改革,确保实现改革目标任务。

    (原载2014年11月7日《人民日报》)