国内首部公众参与环境保护地方法规（草案）提交审议

    今年新修订的《环境保护法》首次就“信息公开和公众参与”作专章规定，充分表明环境保护公众参与的重要地位和作用，为地方立法提供了基本依据。

    作为全国环境保护公众参与综合立法的首次尝试，《河北省环境保护公众参与条例（草案）》近日提交河北省人大常委会审议。该《条例（草案）》共总则、环境信息的公开与获取、公众参与的范围和途径、公众参与的保障和促进措施、法律责任、附则等六章四十八条，具有极强的探索性与操作性。

    对于《条例（草案）》的起草过程及相关规定，《法制日报》记者进行了深入了解。

依法保障人民群众环境权益

    党的十八大报告提出，推动各层次各领域扩大公民有序政治参与，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，强调凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。因此，在公众极大关注的环境保护方面，引导和规范社会公众依法有序参与环境保护就成为创新社会管理的重要方面。

    但事实上，国家和地方目前还没有环境保护公众参与综合性法律法规，环境保护公众参与体制机制还不健全，致使公众表达环境诉求也存在一些不理智、不科学的行为，一些地区甚至出现因环境问题引发的群体性事件。相关数据显示，全国每年因环境问题引发的群体性事件平均递增25%，

    “这些不仅损害了各级政府公信力，也造成经济和社会巨大损失，影响了经济发展和社会稳定，损害了人民群众根本利益。”河北省人大法制委员会副主任冯志广表示，加强公众参与立法，依法有序推动环境保护信息公开和公众参与，用制度平衡利益关系、用法制手段解决社会矛盾，是促进政府依法行政、科学决策的必然选择。

    “广大人民群众是环境权益的享有者，是环境保护的监督者、推动者和生态文明的建设者，是环境保护的根本动力源泉。”河北省人大城建环资委员会主任姬振海认为，只有充分调动和保护群众参与环境保护的积极性，才能形成以政府为主导、企业为主体、公众广泛参与的全社会统筹推进的环保大格局，才能更好地推动环保工作健康发展。

创新省部联合立法起草模式

    今年4月，河北省人大正式启动《河北省环境保护公众参与条例》的立法程序。在条例起草领导小组的成员中，既有河北省人大常委会相关人员，也有河北省环保厅相关负责同志，还有国家环境保护部宣教中心相关领导。

    据介绍，该领导小组协调国家环境保护部宣教中心全程参与指导这部条例的起草工作。初稿由环保部宣教中心组织专家起草，而后由河北省人大城建环资工委、省环保厅、省法制办结合河北实际修改，然后又提交专家起草组逐章节推敲修改，最后形成统一文稿。

    “该《条例》的立法过程中探索出由河北省级地方立法机关直接启动，国务院主管部门具体指导，国内外专家学者提供支撑，相关部门配合的立法起草新模式，促进了立法质量的提高。”姬振海表示，这种省级立法机关联合国家部委共同起草地方性法规的方式，也是河北省人大常委会在立法方式上的开先河之举。

    为增强条例的可行性和操作性，河北省人大城建环资工委在初稿形成后组织省人大常委会法工委、省政府法制办以及省环境保护厅工作人员对初稿集体研究讨论，先后召开4次座谈会。9月5日，该《条例（草案）》及起草说明经讨论正式通过。

    河北省的环境保护公众参与立法工作得到了中国环境与发展国际合作委员会的大力支持，被列入“媒体与公众参与”政策建议落地示范项目。该委员会认为，河北环境保护公众参与立法工作不仅能够有力推动本地环境保护深入开展，并且填补了全国公众参与环境保护综合立法的空白，具有很强的宣传示范效应，将为国家层面的公众参与环境保护立法提供有益探索和经验。

公众有权提起环境公益诉讼

    对于公众参与环境保护的权利，《条例(草案)》规定，公众参与环境保护依法享有获取相关环境信息、对环境决策以及环境执法表达意见和建议、对环境违法行为以及环境保护工作中不依法履行职责的行为进行举报、寻求行政或者司法救济、提起环境公益诉讼等权利。

   同时，《条例(草案)》也规定了公众义务，明确公众应当主动接受环境保护的教育，增强环境保护意识，采取绿色、低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。

    《条例(草案)》对环境保护公众参与的范围作出规定：环境立法、环境保护规划编制、可能对环境造成影响的开发利用规划及经济、技术政策制定和建设项目环境影响评价文件的编制；调查了解当地环境保护状况，向当地人民政府及其有关部门提出保护和改善环境的建议；受聘担任环境保护社会监督员，依法参与环境保护工作；开展环境保护宣传教育和志愿服务；依法举报环境违法行为和国家机关及其工作人员不依法履行环境保护职责的行为；对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，向人民法院提起公益诉讼；法律、法规、规章规定的其他活动或者事项。

    《条例(草案)》明确，省、设区市人民政府环境保护主管部门可以根据当地环境保护工作的实际需要，委托在民政部门注册的从事环境保护公益活动的社团组织，选取各阶层、各行业代表性人士成立环境保护公众参与促进委员会。

    “公众与政府之间缺乏有效沟通的‘桥梁’，是导致群体性事件的重要因素。”姬振海表示，成立环境保护公众参与促进委员会这个“第三方”组织，对协调沟通公众参与工作具有十分重要的积极作用。

    在公益诉讼方面，基于地方性法规立法权限，兼顾实践需要，为减少不必要的诉讼行为和降低司法成本，体现社会公平，与司法部门协调沟通后，《条例(草案)》为环境诉讼立案前的协商以及公益诉讼所得处置作出规定。

    《条例(草案)》明确，人民法院在受理公益诉讼案件前，可以组织各方当事人及负有环境保护监督管理职责的部门共同协商，提出解决纠纷和维护社会公共利益的合理方案；公益诉讼获取的赔偿、补偿资金直接划入当地人民政府财政账户，用于环境治理、生态恢复和诉讼救济等。

不予公开企业按日连续处罚

    信息公开是公众参与的前提和基础。《条例（草案）》对政府、重点排污单位、一般排污单位的公开环境信息的内容、方式、期限予以明确，规定了公众申请信息公开的方式方法以及有关机关的答复义务。

    《条例（草案）》明确，县级以上人民政府及其负有环境保护监督管理职责的部门应当建立健全新闻发言人制度，针对社会舆论普遍关注的环境问题定期或者根据情况及时发布政府环境信息；鼓励从事环境保护公益活动的社会组织依法监督信息公开情况，收集整理已经公开的环境信息，开展调查评估活动。

    企业切实履行信息公开和公众参与义务，是加强环境污染防治、化解社会矛盾、降低执法成本的重要环节。对于重点排污单位，《条例（草案）》要求其相关环境信息强制公开，对重点排污单位环境信息强制公开的内容进行明确并拓展了部分内容，以列项的方式作了规定。

    同时，《条例（草案）》明确了四类企业为“重点排污单位”：国家级、省级、市级重点监控企业，污染物超标或者超总量排放的企业，发生过重大、特大环境污染事件的企业以及被环境保护主管部门挂牌督办的企业。

    对于不履行环境信息公开义务的企业，《条例（草案）》加大处罚力度，明确了“按日连续处罚”措施。《条例（草案）》规定，重点排污单位未依照本条例规定的方式公开企业环境信息的，由县级以上人民政府环境保护主管部门处四万元以上十万元以下罚款，并责令限期公开。逾期不公开的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。

    据介绍，“按日连续处罚”是新《环境保护法》的亮点，也是增强处罚威慑力的重要手段。《环境保护法》规定地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。据此，为增强企业环境信息强制公开义务刚性约束力，便于公众和执法机关监督履行环境义务，《条例（草案）》规定了“按日连续处罚”的法律责任。

    此外，《条例（草案）》还特别重视提高各级政府及其有关部门领导与企业负责人的环境意识，规定县级以上人民政府及其有关部门主要负责人，重点排污单位、新建项目单位的负责人，被依法处罚的环境违法企业负责人及相关责任人员，应当接受的环境教育培训。