处于法律“真空”的城市规模标准

 本网讯   确定城市规模要先搞清楚三个问题：清晰定义城市、明晰城市规模判定所涉及的人口范围、明确城市规模判定涉及的地域范围。在中央层面没有统一确定上述三个关键因素之前，即使推出了相关规模，在执行中也可能难以执行

　　法治周末记者 陈磊

　　在我国660多座城市中，您所居住的城市，在规模等级上属于大城市还是小城市？城市规模等级应该如何划分？

　　对于城市居民来说，如此稍显陌生的话题已经成为国家层面的议题。

　　不久前，国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)相关司局召开了一场小范围会议，讨论的主题便是如何制定城市规模标准，与会者主要是相关领域专家。

　　此前，国务院批转了国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(以下简称《发改委意见》)，“研究提出城市规模标准”，是推进新型城镇化的重点任务之一。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心一位研究人员告诉法治周末记者，确定城市规模是未来制定某些政策的基础性工作，需要根据新的国情进行适当调整。

　　将制定城市规模新标准

　　城市规模标准并不是一个新鲜事儿。

　　《中国人民共和国城乡规划法》2008年1月1日实施之前，相关法律法规中一直有城市规模划分标准的条款。

　　中国社科院城市发展与环境研究所副所长、研究员魏后凯，在2014年第3期《中国工业经济》杂志上公开发表的一篇文章中指出，我国关于城市规模的划分标准可以追溯至上世纪80年代。

　　1980年12月，原国家建委修订《城市规划定额指标暂行规定》时，将城市人口规模划分为4级：即100万人以上是特大城市，50万人至100万人是大城市，20万人至50万人为中等城市，20万人以下为小城市。

　　《城市规划定额指标暂行规定》中，并没有对城市人口进行清晰界定。国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组(以下简称课题组)去年发布的研究结果中如是表示。

　　课题组指出，我国对城市规模等级的划分一直是以城市人口规模为标准，但由于没有清晰界定城市人口，有关部门对城市人口统计口径的使用有些混乱。

　　1984年1月，国务院公布《城市规划条例》，根据“城市市区和郊区的非农业人口总数”，将城市划分为3级：大城市，人口50万以上的城市。中等城市，人口20万以上不足50万的城市。小城市，人口不足20万的城市。

　　6年后，城市规划条例被《中国人民共和国城市规划法》废止，城市规划法的立法目的是“为了确定城市的规模和发展方向”。

　　魏后凯告诉法治周末记者，城市规划法取消了特大城市认定标准，按照“市区和近郊区非农业人口”将城市规模等级划分为大城市、中等城市和小城市3级。

　　城市规模等级划分条款在法律法规中消失是在2008年。当年1月1日，城市规划法被《中国人民共和国城乡规划法》废止，后者没有了设定城市规模的条文。

　　到目前为止，没有任何一部法律指向城市规模，使得城市规模处于法律“真空”之中。

　　中国社科院城市发展与环境研究所研究员单菁菁告诉法治周末记者，随着城镇化的快速推进、社会经济的迅速发展以及人口的流动，一些城市和县、镇的原有规模被大大突破。比如广东省东莞市虎门镇，从行政建制上是一个镇，但人口规模早就达到了城市的标准，而其管理体制仍然是小城镇模式，建设标准低，市政基础设施建设滞后，社会管理和公共服务达不到居民生产生活的要求，严重制约了城市发展和城镇化质量的提高。“就像一个大人被套上了一件孩子的小衣服，导致发展受到很大的局限”。
    实际上，在国家层面上提出制定城市规模新标准并非始自《发改委意见》，而是《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《城镇化规划》)起草期间。

　　去年六七月间，《城镇化规划》征求意见时，有消息透露，我国城市规模划分将根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。

　　去年7月中旬，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁确认，该部门确在研究城市规模的重新定义。李铁表示，中国确实到了重新定义城市规模的时候，“我们原来按等级体制确定(城市)规模，但这个(标准)现在越来越失效了”。

　　城市规模等级划分条款条文从城乡规划法中消失5年后，重设城市规模划分标准进入公众视野。

　　单菁菁向法治周末记者表示，中央提出调整城市规模划分标准的目的，是要根据经济社会发展的实际情况，对中国的城市进行摸底，并进行相应的制度设计，以便让国家的管理体制、资源要素配置等能够跟城市的实际需求更加配套和对接。

　　今年3月16日全文公布的《城镇化规划》中，并没有明确提出城市规模的划分标准。在提到“城市规模”时，《城镇化规划》相关表述为“城市规模结构更加完善”和“合理确定城市规模”。

　　与此相关的表述在《城镇化规划》第三篇第六章——实施差别化落户政策：“有序放开城区人口50万至100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万至300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万至500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”

　　由此可以观察到的一个结论是，中央层面尚没有明确城市规模标准。

　　对此，中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯告诉法治周末记者，其原因在于，相关部门和学界还没有就城市规模标准达成共识，所以国务院提出要研究制定城市规模等级的标准。

　　目前的分歧在于，一些学者和有关部门主张提高城市规模等级标准，另一些学者和有关部门主张在传统城市规模等级中增加特大城市的层级，而不是单纯提高标准。

　　魏后凯介绍说，主张提高城市规模等级标准的学者中，有的建议把特大城市人口规模提高到300万人，有的建议提高到500万人，还有的建议提高到1000万人。

　　北京大学政府管理学院副教授张波认为，由于中央层面尚没有明确城市规模标准，从十八届三中全会通过的决议到今年公布的《城镇化规划》，再到国务院批转的《意见》，其中对于城市规模标准的表述“用语都比较模糊”。模糊表述的背后，是城市规模标准的设定还没有作出定论，只能“朦胧提出这个问题”。

　　城市规模如何划分

　　制定城市规模标准，目的并不在于划分出大、中、小城市。《发改委意见》中，紧随城市规模标准的叙述是这样的：“根据各类城镇的综合承载能力和发展潜力，实行差别化落户政策，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”。

　　城市规模的背后，牵涉到户籍制度改革，在未来，什么规模等级的城市，将实行相应的落户政策，基本公共服务设施的建设规模与提供机制也将与此配套。

　　单菁菁告诉法治周末记者，基本公共服务均等化是目前我国城镇化的薄弱环节，未来应该按照城镇常住人口基本公共服务均等化的要求，配置公共卫生、医疗、教育等资源，推动外来人口市民化，实现市民化人口的同权同福利。

　　单菁菁指出，出台城市规模划分标准，是进行城市管理和资源配置的一种手段，但并不能从根本上解决基本公共服务均等化的问题。要提高城镇化，更重要的是要对目前城乡分割的二元制度进行改革，剥离附着在户籍制度上的各种不平等的福利供给制度。

　　对于城市规模划分标准该如何设定的问题，北京大学政府管理学院副教授张波认为，确定城市规模要先搞清楚三个问题：清晰定义城市、明晰城市规模判定所涉及的人口范围、明确城市规模判定涉及的地域范围。在中央层面没有统一确定上述三个关键因素之前，即使推出了相关规模，在执行中也可能“难以落地”。

　　前述课题组指出了类似的问题，目前关于城市人口和城市边界的界定还存在疑问。

　　张波表示，一方面我国城市人口的统计口径一直处于变动之中。城市人口从仅统计城市市区和郊区的户籍非农业人口，改为以常住人口进行统计，指标的差异会引致数据的巨大差别。

　　魏后凯指出，由于户籍制度改革严重滞后，我国城市非农业人口远低于常住人口，迄今为止，我国还未公布准确的城市常住人口统计数字。

　　张波说，同时，对于“城市”而言，也必须明确城市规模涉及多大范围的地域。比如北京，是统计6个市区、近郊区的人口规模，还是统计整个北京的人口规模，或者限定为统计五环内的人口规模？

　　“用一个刚性的人口数据指标对城市规模进行分类，可能很难公允。应该由多个指标联合判断，比如人口规模、人口密度、人口结构、资源承载能力、基本公共服务质量等构成一个标准体系，对城市规模进行更有效的划分。”张波告诉法治周末记者。

　　此外，张波认为，我国需要制定一部更高层次的、综合性的“城市”法，在法律上解决什么是“市”，再通过法律或者法规设定城市规模标准。

　　随着大城市数量的不断增加，传统的城市规模设定标准已经不能适应现实的需要，“确实有必要制定一个新的城市规模划分标准。”魏后凯认为，这个标准主要是用于统计而不是人口规模调控之用，人口规模调控需要考虑区域资源环境承载能力，尤其是水资源、土地、环境等方面的承载能力，因为这决定了城市可以承载的城镇人口规模极限，是城市人口规模的“天花板”。

　　魏后凯向法治周末记者表示：“这个标准还应该考虑政策的连续性。”

　　魏后凯的建议是增加城市规模等级。即在现有城市规模等级划分的基础上，将特大城市一分为三，划分为6级：巨型城市(1000万人口以上)、超大城市(人口400万至1000万)、特大城市(人口100万至400万)、大城市、中等城市和小城市。

　　魏后凯解释说，“我们进行了城市规模效益的测算，人口400万以上的城市，资源、环境的承载能力都接近极限了，有的已处于超载的状态，出现了集聚不经济”，所以设定“400万人口”为分界线。

　　魏后凯指出，目前人口100万到200万的特大城市仍有较大发展空间，人口200万到400万的特大城市其资源环境承载能力已经有限，400万人以上特大城市处于超载状态，必须采取手段进行人口规模限制。