预算法修改:“管理法”转向“控权法”

预算法修正案草案三审稿的立法宗旨深刻蕴涵了法治和民主精神,是预算法从“管理法”向“控权法”转型的重要标志。　　

预算法修正案草案三审稿的立法宗旨提到“规范政府收支行为”,重心从强化改为规范政府的收支行为,体现了控权法的性质

本网讯   对话人中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长　施正文

  《法制日报》记者　　　　　　范传贵

《法制日报》实习生　　　　　周思

对话动机

历经10年、两度成立起草小组,4月21日,备受关注的预算法修正案草案被提请十二届全国人大常委会第八次会议进行第三次审议。

我国现行预算法制定于1994年。因素有“经济宪法”之称,预算法地位重要,自2004年启动修改程序以来,该法的修改一路波折。

2013年8月,原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议,三审延期。

3个月后,党的十八届三中全会召开,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。权威财税法专家认为,“决定”对预算法修改意义重大。

据统计,“决定”中共有8处提及预算,包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强人大预算决算审查监督”等。

全国人大法律委员会副主任委员李飞在近日作关于预算法修正案草案修改情况汇报时表示,根据党的十八届三中全会精神,草案三审稿将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的,确立了四本预算的全口径预算体系,并进一步完善了关于财政管理体制、地方政府债务、加强预算审查和监督等方面的规定。

作为中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长,施正文此前曾在财政部条法司从事过财税立法和政策研究工作,参与过7部财税法律的起草和立法咨询。

他认为,每个人在当前的预算法修改中针对具体问题都有自己的具体意见,会就自身的角度和背景提出问题,但预算法修改到底路在何方?我们到底需要一部什么样的预算法?要在这些根本问题上达成共识,为下一步修改明确指导思想。

如何达成共识并明确修改指导思想?《法制日报》记者就此与施正文展开对话。

草案蕴含民主法治精神

记者:预算法修改走了10年,正如您所说,党的十八届三中全会给了修改一个巨大的推力。这时候我们启动对修正案草案的三审,和此前的修改有什么不一样?

施正文:党的十八届三中全会提出,各项改革的根本目标是在发展中国特色社会主义的前提下,推进国家治理的现代化。我们现在提预算法修改、财税体制改革,在具体是否吸收某个修改意见时,要时刻按照这个目标去执行。要把整体的预算法修改放在十八届三中全会全面深化改革的总目标中进行。

记者:现行预算法规定的立法宗旨是强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控。在修法的讨论中,大多数声音认为应该修改立法宗旨。对此,您怎么看?

施正文:20年前我国还没有提出公共财政改革的目标,对预算民主和预算法治也没有充分的认识,过于强调预算对宏观调控的作用,而忽视了对政府收支权力的监控功能。

十八届三中全会提出要建立现代财税制度,它的核心就是建立现代预算制度。而现代预算制度的特征就是法制性,这意味着规范对象和规范重点不再是现行的或者旧的理念。

现行的预算法是强化政府的预算权,实际上是个管理法。而法制化的预算是要规范、控制、监督政府的预算权,根本目的是保证预算最终的职能,保障纳税人的税款、权益。

记者:所以三审稿对立法宗旨进行了修改:“为了规范政府收支行为,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”

施正文:这是深刻蕴涵了法治和民主精神的,是预算法从“管理法”向“控权法”转型的重要标志。

“规范政府收支行为”,重心从强化改为规范政府的收支行为,体现了控权法的性质。法制化的预算,就必须要有制衡,所有的政府权力必须在法律之下活动。

预算应保障政府公共服务

记者:对比可以发现,三审稿把现行预算法立法宗旨中“强化宏观调控”删去了,这背后有什么深意?

施正文:现行预算法立法宗旨所说的“宏观调控”是指政府的主要职能在于宏观调控,而我们现在认为,政府主要职能在于提供公共服务,更好地发挥市场的作用。

十八届三中全会的一个根本指导思想就是要发挥市场的决定性作用,在这个前提下要更好地发挥政府的作用,而且要求政府的职能要进一步转变,要正确处理政府和市场、社会的关系。删去“强化宏观调控”,应该也是对十八届三中全会精神的落实。

记者:它意味着通过预算制度将强化政府宏观调控转变为强化政府提供公共服务?

施正文:现在的财政实际上是建设性财政,有很多政府性投资,过度的使用宏观调控手段来干预经济和市场。

而现代预算制度的一个特点就是公共财政预算,指的是财政的职能以及预算所保障的对象就是在更好发挥市场决定性作用的前提下,建设服务型政府。公共财政预算就是保障政府提供公共服务。

记者:三审稿的立法宗旨中虽然把“强化宏观调控”去掉了,但是没有强调“公共财政预算”的意思。

施正文:我认为这需要在下一稿中进行补充,应该进一步明确预算所保障的内容是政府公共服务。这就把预算的边界说清楚了,把政府活动的边界说清楚了。

预算公开需回应公众关切

记者:三审稿的立法宗旨中还有一句是新增的:“建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”在具体措施中,还确立了四本预算的全口径预算体系；充实、完善了公开内容,包括要求政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,部门预算、决算及报表,应当在批准或者批复后20日内公开。

施正文:三审稿在立法宗旨上的这句话,是引用十八届三中全会“决定”中的内容,这样能更好落实十八届三中全会的决定。

三审稿与十八届三中全会提出预算改革的不同之处就在这里,十八届三中全会的“决定”讲了精神、理念、定位、任务,预算法需要把这些给落实、规则化、程序化和可操作化。

记者:您对三审稿中关于“公开透明预算制度”的内容有何评价?

施正文:我觉得把这一点提出来已经是很大的进步。比如要实施全口径预算,我们不是要把政府的收支一部分关进笼子里,而是全部关进笼子里,这是接下来建立预算制度的前提。

在建立全口径预算后,关键就是要公开透明。无论是编制也好、审批也好,如果不公开透明,就不能算是一个法治预算,也无法规范行为、监督权力,公开透明意味着社会公众能够行使监督权。

所以,如果我们在后面的条款中真正落实“公开透明的预算制度”,我认为这样的预算就已经做到法律化了。

当然,关于预算公开还是有进一步修改的空间。

记者:您觉得在哪些方面还需要进一步完善?

施正文:公开透明,就是要求将政府收支的具体去向、具体用途告诉公众。现在要求公开的主要是“功能分类”,草案对“经济分类”体现不够。“经济分类”能够具体反映政府收支详情,而“功能分类”体现的是政府职能行使方面情况,比如说教育方面、社保方面等,但钱给了教育之后干什么了,是用作教育服务了还是用作盖行政楼了,这些都需要通过“经济分类”来公开。

我们公开的预算信息必须是公众需要的信息,必须增强对公众诉求的回应性,如果公众对公开的信息不关心,或者说公开的信息不能反映预算中存在的突出问题、政府财政运用的具体信息,那是没用的。

我认为按照立法宗旨中对公开透明的要求,需要重新建构政府预算的“经济分类”,这是整个预算管理的前提。