放权后政府“掌好舵”学校“划好桨”

本网讯  编者按：日前，一则关于“浙江省下放教授评审权”的新闻引发社会热议。而此前，一些省份也曾传出向高校下放副教授评审权的消息，浙江省的举措被视为大胆的“破冰”之举。

　　实际上，从今年两会前夕国务院向社会公开的各部委“权力清单”中不难发现，随着中央政府管理权重心下移，教授评审权早已归属高校办学自主权范畴，一些高校也早有资格自主评审教授。但从地方层面迅速着手下放教授评审权，体现地方政府“松绑”放权的决心，我们也能体察出主动放权的不易。为此，我们专访武汉大学教育经济与管理研究所所长，教育领导研究中心主任蒲蕊教授，听她谈如何理解教育放权改革，以及放权之后各级教育行政部门与学校间的关系如何进一步理顺。

放权之后，政府“掌好舵”学校“划好桨”

　　■教育放权改革并不意味着政府放弃对教育的控制，更不意味着政府对学校撒手不管。

　　■将能够由市场和社会性组织做好的事情，委托给市场和社会性组织来做，政府更为重要的作用是“掌舵”。

　　■承认政府的有限性，在公共教育领域引入市场机制，发挥市场和社会性组织的作用，扩大学校自主权，并不意味着政府要放弃责任。

　　■对于学校来说，关键不在于如何才能有更大更多自主权，而在于“如何用权”和“如何用好权”。

　　放权须避免滥用误用

　　记者：“放权”不仅是世界各国近年来教育体制改革的大趋势，也是我国当前教育体制改革的总体思路之一。中央政府解放思想，大胆放权，各级教育行政部门大踏步“松绑”，继续放权，进一步提升学校办学自主权。然而同时，人们也难免担忧放权后可能出现的公共教育权力滥用及教育腐败。那么，究竟该如何走出“一统就死，一放就乱”的放权迷局呢？

　　蒲蕊：政府对教育、对学校过度干预和直接控制，必然带来僵化、低效和浪费。要提高地方和学校办学的积极性、自主性和灵活性，提高教育效率和教育质量，政府简政放权非常重要。这也是20世纪80年代以来许多国家，包括我国在内，教育放权改革的重要理由。

　　中央政府权力下放，地方政府与基层学校获得了更多的自主权，现在要思考的问题就是：放权之后怎么办？如何避免权力的滥用和误用？如何避免陷入“一统就死，一放就乱”的困境？

　　我认为，首先应当不断提高学校的自主办学能力。政府简政放权，扩大学校办学自主权，是各级各类学校依法自主办学、自主发展的必要条件。但是，学校能否依法自主办学，能否通过自主办学不断提高自身的办学质量和效益，并不是单纯通过放权就能解决的。权责是一对孪生兄弟，学校办学自主权扩大的同时，也意味着学校必须为自身发展和教育质量提升承担更大更多的责任。对于学校来说，关键不在于如何才能有更大更多自主权，而在于“如何用权”和“如何用好权”。对于这两个问题的回答，彰显的是学校的成熟状态，以及自主办学、自主发展的能力。因此，有必要重视学校自主办学能力的建设，通过现代学校制度建设，通过学校章程的制定，以及校长、教职员工、学生乃至家长素质与能力的提升，提高学校依法自主办学的能力。

　　其次，应完善相应的法律法规制度。明确、完备的法案不仅能够清晰界定教育体系中各权力主体的权力、责任与义务，而且在保持教育改革的公正与公平中也能发挥重要作用。比如，瑞典的《为学校负责》法案、荷兰1998年生效的《质量法案》、新西兰的《明日之学校》计划、法国的《非集中化法》、丹麦在1989年颁布实施的《公立学校法》等都起到了这样的作用。因此，要想更明确地界定政府、学校等主体在教育管理中的权责，避免“一统就死、一放就乱”的困境，我国应在完善相关法律法规制度的同时，考虑制定《学校法》，以支持和保障政府教育管理职能转变与学校办学自主权的落实。

　　最后，还应加强问责与监督。在倡导“教育松绑”、“权力下放”、“扩大并落实学校办学自主权”的同时，要确保教育质量，避免权力滥用、误用，有必要从国家层面推进教育绩效责任制度的建立和实施，加强问责、监督与评价，明确各级政府、学校、家长对教育质量和学生学业成就所承担的责任，促使各级政府、学校乃至全社会真正明确并加强各自的教育责任意识，依据各自的高绩效目标使其对自己的行为负责，对教育质量的提升负责。问责与监督的主体不仅仅是政府，还应重视社区与家长的重要作用。
      集权放权并不矛盾

　　记者：您对经合组织各成员国教育放权改革实践的研究发现，放权确实能提高学校的教育质量和效能，但是“教育放权改革并不是一剂包治百病的灵药”。特别是进入21世纪以来，大多数经合组织成员国纷纷采取措施加强国家的作用。一边放权，一边集权，两者是否存在矛盾之处呢？

　　蒲蕊：教育放权改革并不意味着政府放弃对教育的控制，更不意味着政府对学校撒手不管。尽管许多国家的教育改革出现了一种大致趋同的特征——政府简政放权、扩大学校的办学自主权，但中央和地方政府的作用和影响却又不断得到加强。于是，就出现了一个看似矛盾的结果：扩大学校的自主权与日益增强的国家控制并存。

　　根据教育传统和教育制度的不同，这种转变与变化有两种方向：

　　一种是中央集权制的国家，例如法国、西班牙、芬兰、日本、新西兰，中央政府减少了对公共教育的控制，从对公共教育的微观管理转变为宏观调控，通过各种政策杠杆，比如质量评估、质量审核以及拨款制度等，对公共教育进行“遥控”、监督，减少对学校的财政、人事、课程等方面的管制，以市场力量取代政府干预，将更多的决策权下放给地方和学校，赋予它们更大的管理弹性。

　　另一种是地方分权制国家，例如20世纪80年代以来美国的教育管理体制改革，在一定程度上加强了联邦政府、州政府对教育管理的权力和责任，地方学区的权力相对被削弱，学校面向市场自主办学得到强调。英国同样加强了中央政府对教育的控制和影响，通过拨款制度改革，将评估与教育经费划拨挂钩，建立各种严格详细的标准，调整地方教育行政部门与学校的关系，进而削弱了地方教育当局对学校的掌控。当然，虽然中央政府加强对教育的控制，但其并不直接插手学校内部事务的运行。

　　总的来说，没有哪一个国家和政府放弃了对教育的控制和影响。但是，国家和政府影响、控制教育的方式已经发生了巨大变化，即从以指令性计划、制定更详细的规则和规范、实施更严格的管理转变到宏观的管理和控制。一方面，通过减少政府的直接干预和控制，将市场机制、竞争原则和效率原则引入教育领域，学校获得了更多的灵活性和办学自主权。另一方面，通过运用各种政策杠杆，在赋予学校更多自主权、学生及家长的更多教育选择权的同时，政府加强了对公共教育的领导和干预。
      放权不意味着放弃责任

　　记者：关于放权，有一句话说——“该管的须管好，不该管的坚决‘放权’”。这是不是意味着放权的目的是为了政府更好地行使好手中已有的更重要的权力？各级教育行政部门又该如何在放权的同时保持对公共教育的强有力领导呢？

　　蒲蕊：政府职能转变、教育放权，与政府角色的重新定位密切相关。自从20世纪中期以来，伴随全球化、信息化的发展，越来越多的人开始认识到“行政国家”与“全能政府”的危险，不得不再次思考政府的一些基本问题，如政府的作用是什么？政府能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情？在这种背景下，“有限政府”和“市场化”成为全球范围内政府改革的主要趋势。

　　在教育领域，为了实现教育质量和效率提升的目的，必须重新界定政府的教育管理权责，“该管的事情管好，不该管的事情坚决放权”。具体来说，既要厘清各级政府的教育管理权责，履行好本身应该履行的责任，又要通过适度分权和放权，发挥市场和社会性组织在教育领域中的作用。将能够由市场和社会性组织做好的事情，委托给市场和社会性组织来做，政府更为重要的作用是“掌舵”。

　　当然，提倡教育放权，并不意味着否认政府的主导地位和对公共教育的强有力领导。承认政府的有限性，在公共教育领域引入市场机制，发挥市场和社会性组织的作用，扩大学校自主权，并不意味着政府要放弃责任。

　　从目前世界各国公共教育体制改革来看，无论是中央集权制国家，还是地方分权制国家，在教育体制改革中，国家和政府对公共教育的宏观控制与干预作用都在日益加强，即使在分权较早且已经广泛发展了分权系统的国家也是如此。事实已经证明，否定了政府必要的外部评估、监督、指导和协调，必然导致不同地区以及学校之间差异的增大和自主权的滥用，最终损害教育公平和社会公平。

　　在放权的同时，要保证政府对公共教育的强有力领导，一是要明确政府的权责，根据时代的要求和教育需要发挥新的作用。具体包括为教育健康发展创造良好的环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校的正确办学方向，规范各级各类学校的办学条件和办学行为，保证教育公平性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益，制定必要的标准等。二是转变政府管理教育的方式和手段，从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从以“管”为核心转向以服务和监督为主题。政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对公共教育进行宏观管理。三是要依法行政。政府对教育的管理应以法律和法规为依据，属于学校办学自主权范围内的事，政府不应进行干预。