弃婴问题成＂社会病＂ 加快儿童福利立法刻不容缓

婴儿安全岛承载着社会关爱,受到公众高度关注。图片来源:荆楚网

本网讯   3月16日,广州市社会福利院向外界宣布,暂停已开设的婴儿安全岛,原因是接收弃婴的数量远远超过了预期并达到极限。婴儿安全岛在试点期间被迫叫停,令公众视线重回争议中心。当弃婴问题逐渐演变成为一种“社会病”时,弃婴之痛该如何化解?公众高度关注。

现实顽疾:试点亟待平衡推广

婴儿安全岛还是要下决心普及。一项可靠的制度除了带来直接利好之外,还有一种巨大的作用就是给人安全感,这种安全感对社会最重要。

2011年6月,河北省石家庄市社会福利院试点建立我国第一个婴儿安全岛,自此,争议不断。时隔近三年,今年3月,广州福利院因接收弃婴数量超负荷而宣布暂停试点。弃婴如何保护?弃婴岛该何去何从?这一系列问题,再度成为社会叩问焦点。

据官方统计,截至目前,河北、天津、内蒙古、黑龙江、江苏、福建等10个省区市已建成25个弃婴岛并投入使用,还有18个省区市正在积极筹建弃婴岛或弃婴观察救治中心。

通常情况下,弃婴岛往往设在儿童福利机构门口,岛内设有婴儿保温箱、延时报警装置、空调和儿童床等。岛内接收婴儿后,延时报警装置会在5至10分钟后提醒福利院工作人员到岛内查看婴儿,尽快将婴儿转入医院救治或转入福利院内安置。

“婴儿安全岛”在争议中匍匐前行。赞同者认为,设立弃婴岛提高了弃婴的存活率,保障了弃婴的生命安全,体现了社会进步;质疑者则认为,设立弃婴岛是对遗弃行为的变相纵容和鼓励,与法律禁止弃婴的要求不一致。

拐点出现在2013年7月26日。当时,民政部下发通知要求各地根据实际情况开展婴儿安全岛试点工作。“原则上每个省确定1至2个试点地区,试点时间可原则上确定为2013年8月至2014年12月底。”

基于此,婴儿安全岛在去年年底开始,出现集中落地的局面。据记者粗略梳理,仅2013年12月一个月,贵州贵阳、江苏南京、福建南平、黑龙江牡丹江、绥化、陕西西安、河北承德等地便陆续正式开启婴儿安全岛。2014年年初,厦门、广州、天津、哈尔滨等地紧接其后,试点工作在平稳中前行。婴儿安全岛的逐地推进让舆论开始聚焦,各方争议摆上台面。先行试点的石家庄福利院负责人表达了建岛初衷:“我们改变不了遗弃行为,但可以改变遗弃的结果。”然而,事情并未就此平息,直至广州、南京等地出现婴儿安全岛不堪重负或暂停现象,舆论再次哗然。

值得一提的是,早在2013年4月,内蒙古乌兰察布市就启用婴儿安全岛,截至今年2月,当地仅接收弃婴4名。这一数据与经济较发达地区的广州、厦门等地相比,接收弃婴的数量差距很大。数据显示,自弃婴岛启用以来近三个月内,福建厦门接收弃婴数量多达70余名,广州曾超负荷接收弃婴262名。

如果没有意外,婴儿安全岛试点工作还将继续前行。可预计的是,今年8月前,甘肃兰州、庆阳、武威、湖北襄阳、山东济南、河南郑州等地将陆续建成婴儿安全岛。广东东莞、广西南宁、桂林、柳州、福建福州将在2014年年内完成这项工作。

北京师范大学中国公益研究院常务副院长高华俊接受采访时表示,“婴儿安全岛还是要下决心普及,这是一个基本的态度。”一项可靠的制度除了带来直接利好之外,还有一种巨大的作用就是给人安全感,这种安全感对社会最重要。

高华俊还表示,试点不能无限制地进行,从顶层设计的角度推广这一制度,不推广就不能平衡。

无奈之痛:弃婴何处安放?

弃婴行为背后的无奈之痛,也从侧面反映了我国社会公共救济、慈善救助以及法律制度等方面的不足和滞后。

“弃婴是一个意外事件。”多年研究儿童福利政策的学者、中国青年政治学院青少年工作系副教授何玲以此来描述弃婴问题。在她看来,建立婴儿安全岛的主要意义在于尝试、探索,试点暂时搁置并不表明这是一次失败的社会实验。

据中国儿童福利和收养中心统计,全国各地设立的弃婴岛接收的弃婴,99%都是病残儿童。“婴儿被遗弃的原因主要是家庭无法承受昂贵的医疗费,很多家庭担心会因病致贫。”

“国内儿童福利制度建设尚处于初级阶段,以救助型为主,正往适度普惠型方向发展和迈进。”何玲分析称,现阶段的儿童救助政策呈现覆盖面不够广、保障程度不够深、地区保障不平衡等问题。“要建立帮扶制度,让残障儿童家庭不会因为治病而倾家荡产。”

“试水中的婴儿安全岛出现负重局面,进一步凸显出现实的冷酷和社会需求。”高华俊从另一角度分析指出,弃婴现象屡禁不止,关键在于社会的解决和接纳机制尚存问题,“这要重点考虑。”

实际上,弃婴行为背后的无奈之痛,也从侧面反映了我国社会公共救济、慈善救助以及法律制度等方面的不足和滞后。“国内的儿童福利制度还处在重建过程当中,从政府官员、学者到社会大众对‘福利制度’的概念还相当陌生。”高华俊说。

当婴儿安全岛面临失效时,等待救济的弃婴们,出路又在何方?

“一定要支持困境儿童的家庭而不光是支持他本人。”高华俊希望社会救济能覆盖到家庭一方,借此提高父母抚育孩子的能力,从而达到帮助儿童成长的目的,从根本上解决弃婴问题。

高华俊所在的中国公益研究院曾向有关决策机构撰文《关于完善儿童大病救助和福利制度减少社会弃婴现象的建议》,建议认为,国家完全有能力解决重病重残儿童的治疗问题。文中指出,儿童大病医疗有几大障碍,一是医保存在封顶线,二是有病种限制,三是要先缴纳现金再看病,四是家庭贫困者如果不是低保对象还很难得到救助。

高华俊为此建议,国家应建立以困难程度为标准的儿童医疗救助制度。“可先行调整以病种为救助前提条件的医疗救助制度,在政府系统建立儿童救助特别基金,同时加大以中国红十字基金会为依托的社会救助基金数量和覆盖范围,再与各类民间医疗救助组织和爱心人士合作,从而实现在医疗保险基础上官民医疗救助的联合行为。”

一项数据显示,仅2012年,共有70多家慈善组织开展了130多个儿童大病救助项目,覆盖了先天性心脏病、白血病等多种儿童重大疾病,对数万名患儿实施了救助。

“慈善组织在重病重残儿童救助方面有着巨大的社会资源。”高华俊进一步提议,政府应当以采购服务的方式给予更多支持,帮助慈善组织建立重病重残儿童救助工作机制,让更多慈善组织参与到重病重残儿童救助与服务中来。

负荷之痛:推进儿童津贴制度

在国力有限、儿童基数大的情况下,要对困境儿童的家庭进行救助,特别困难的要优先解决,为他们制定一系列倾斜性政策和特殊服务。

据统计,我国在地市级共设有400多所儿童福利院,在800多个综合社会福利中心设有儿童部。不过,目前,我国儿童福利工作关注的对象主要是孤儿和流浪未成年人。

2013年6月20日,民政部等七部门下发《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》,称弃婴现象仍屡禁不止,弃婴安置和救治保障体系仍不健全。

“现在全国病残儿童大体有500多万人,如果把所有病残儿童都从家庭集中到福利院,那将是不可想象的,也将使福利院功能严重错位。”民政部社会福利和慈善事业促进司司长詹成付日前受访时表示,儿童福利院的功能是托底的,即养育查找不到监护人、监护人无力抚养和未被家庭收养的孤儿、弃婴。

“关键是要把政府的扶助政策落实到位,同时家庭责任也要履行到位,家庭不能把病残儿童一弃了之。”詹成付说。

“儿童福利到底是政府责任还是家庭责任,谁应当承担多少?这一直是学界探讨的焦点问题。”何玲说,从原则上讲,当残疾儿童出生后,只有当其家长穷尽所有资源不能解决时,国家才有可能从政策上进行救助。“这种救助是临时的,然而,残疾儿童的医疗救助、康复、特殊教育、就业等却是需要长期救济的过程,花费巨大。”

根据中国公益研究院的相关报告统计,目前,只有约10万名残疾儿童生活在福利机构,由国家供养的孤残儿童能够获得1.2万元/年的津贴。

“其他残疾儿童生活在家中,享受不到政府津贴,许多家长无可奈何。”高华俊指出,近几年来,一些地方已在探索建立残疾儿童津贴制度,北京、山东、浙江出台了残疾儿童康复训练补贴政策,陕西、广东出台了给予残疾儿童生活和护理的补助政策。但是,从全国看,重残儿童的福利津贴制度仍然欠缺。

“建议建立国家重残儿童福利津贴制度,从低标准、广覆盖起步,随着经济社会发展逐步提高津贴标准。”高华俊为此呼吁。

在何玲看来,制定福利制度的最大前提就是要符合国情。“我们常说世界上没有完全相同的两片叶子,福利制度也是一样。”何玲总结说,国际上儿童福利政策主要有三种:全管、根据家庭经济情况享受福利、根据父母对社会的贡献不同而享受不同程度的福利。

不过,据她研究认为,如果要给每个孩子津贴,依现在的国情很难实现。“在国力有限、儿童基数大的情况下,要对困境儿童的家庭进行救助,特别困难的要优先解决,为他们制定一系列倾斜性政策和特殊服务。”

“香港几乎没有弃婴问题,是因为香港的儿童福利政策和社会服务做得比较到位。”何玲接着表示,一个民族的未来可以从照顾儿童的态度和方法中进行预测。“国家在儿童福利制度层面要反思,包括婚检、产检制度,医疗救助制度。除此之外,社会福利服务、特殊教育等方面也应有所反思。”

等待之痛:儿童福利立法有多远?

现有法规政策效力级别过低,与我国迅速发展的儿童福利事业相比比较滞后。从根本上治理儿童问题,保护儿童权益,制定儿童福利法规已刻不容缓。

“儿童的事情不能等待。”作为一名长期关注儿童福利政策的学者,何玲袒露了自己的心声。她认为,在法律层面上,亟待出台一部有关儿童福利的专门综合性法律,以此确保儿童基本生存和健康发展。

“我国至今还未制定和出台统一的儿童福利政策,更缺乏儿童福利方面的基本法。”何玲坦言,目前,我国已经有了老年人、残疾人和妇女社会保障方面的专项立法,虽然也有针对儿童的专门立法,但原则性、一般性的法规较多,导致政策执行的有效性不够,增加了执行的差异性。此外,由于受补缺型福利理念的影响,我国目前儿童福利政策分散,缺少统一规范,而且实际的、可操作的内容不足,政策的适应性不强。

何玲举例说,现实中当出现儿童权利受到侵害时,如弃婴问题、虐待问题,就会涉及多个部门。如何处理?依据什么?处理到何种程度合适?常常需要多部门联合办公。

“理念是制定法律和政策的基础和指导原则。”何玲呼吁率先树立全社会尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参与社会的发展理念,重视和关注儿童事业。

作为公益研究机构,北京师范大学中国公益研究院于去年11月,专门向民政部呈递了近6万字的关于加快儿童福利制度建设的立法研究报告。报告认为,我国已经具备系统建立儿童福利制度的经济和社会条件,建议全国人大常委会尽快主持制定《儿童福利法》,调整儿童福利的国家行政管理体系,推进全面普惠型儿童福利政策体系,将儿童福利发展纳入国家基本规划。

今年全国两会期间,全国人大代表周洪宇提交了建议制定《儿童福利条例》的议案。周洪宇认为,虽然我国已经构建了儿童保护的基本制度框架,但这些规定不仅分散,而且目前的法律法规对措施的实施主体、程序等都缺乏具体明确规定,导致这些规定在执行过程中被架空,不能实现保护儿童的目的。

“现有法规政策效力级别过低,与我国迅速发展的儿童福利事业相比比较滞后。”周洪宇表示,从根本上治理儿童问题,保护儿童权益,制定儿童福利法规已刻不容缓。

那么,在法律出台之前,我们除了等待,还能做些什么?

“加强儿童福利机构的资质认可和事业监管,建立健全多元治理机制。”何玲希望在推动儿童立法的同时,整合儿童福利资源,注重激发孤残儿童的发展潜能,重视对孤残儿童的精神支持,探索孤残儿童救助的新模式。

高华俊也建议:“我们应该确立儿童是国家未来的基础的理念,确定儿童普惠福利制度的方向,确立相应的制度安排,借此厘清国家责任、社会责任、家庭责任。这些大的问题原则、标准、程序的确定,会对整个儿童福利制度的定型、架构起到引领作用。”