聚焦行政诉讼法修改：破除行政公益诉讼的“门禁”

谢正军绘（人民视觉）

　　本网讯   2012年修改的民事诉讼法创设了公益诉讼制度，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

　　但现实生活中，除了民事行为，行政机关的作为或者不作为也有可能造成对社会公共利益的损害。为此，不少学者呼吁应在行政诉讼法中增设公益诉讼，加强对行政公权力的约束。

　　引入行政公益诉讼势在必行

　　近日，中国公益诉讼网公布了“2013年十大公益诉讼案件”。引人关注的是，在入选的十起案件中，超过一半的案件被告为行政机关。2013年4月11日，环保公益组织——北京市丰台区源头爱好者环境研究所以福建省林业厅为被告提起的行政诉讼就是其中的代表。针对福建省林业厅为“归真堂”“活熊取胆”颁发“驯养繁殖”和“经营加工”许可证的行政行为，源头爱好者环境研究所向福建省福州市鼓楼区法院起诉，要求被告撤销颁给“归真堂”的上述两证。

　　该案的代理律师，中国政法大学环境资源法研究中心志愿者、北京市两高律师事务所臧云律师表示，虽然上述诉讼申请因“原告主体资格的法律依据不足”未被法院受理，但实际上已经开启了公益组织通过司法救济途径开展野生动物保护的破冰之旅。

　　“虽然法律尚未对行政公益诉讼明确规定，但随着公众法律意识的觉醒，实践中行政公益诉讼并不少见。”湖南省湘潭大学诉讼法学教授倪洪涛说，“由于缺乏法律依据，许多涉及公共利益的案件，当事人大多以普通的行政诉讼方式提起。”

　　2008年，针对湘潭市大桥收费问题，倪洪涛曾率领湘潭大学多位法学博士以《政府信息公开条例》为依据，向湘潭市政府等多部门提交了政府信息公开申请书。由于没有得到满意答复，他们向湘潭市中级人民法院提起了行政诉讼。该案受到社会各界的广泛关注。在进入审判程序之前，湘潭市政府于2009年1月停止出台大桥收费的决定，并拆除了三座大桥的收费站，该案以原告撤诉结案。倪洪涛也因此被湖南省依法治省领导小组办公室评为年度“湖南十大最具影响力法治人物”。倪洪涛表示“虽然得到这个结果很不容易，但我们仍然非常幸运。由于缺乏行政公益诉讼制度，还有很多案件由于原告与行政机关的行政行为没有直接利害关系而无法立案，这显然不利于社会公共利益的维护。”

　　“呼吁建立行政公益诉讼制度已经成为学界的基本共识。”中国政法大学教授、博士生导师应松年认为，“当下对个体权益的保障正在逐步加强，但社会公共利益仍然缺少有效的保护机制。行政机关在社会管理中发挥着核心职能，但这也意味着行政权力若行使不当，就更容易造成社会公共利益的损害。可以说，在此次行政诉讼法修改中加入行政公益诉讼势在必行。”

　　中央财经大学法律援助中心主任李轩表示，“相比民事主体，行政机关造成的社会公共利益损害范围更广。但由于行政机关在社会关系中具有明显强势地位，利益受到损害的公民对于是否提起行政诉讼有各种顾虑，选择‘忍气吞声’的可能性更大，导致对行政权力的监督缺乏应有的力度。而行政公益诉讼在原告资格上更具开放性，一些与行政行为没有利害关系的主体也能够以诉讼方式，参与对行政权力的监督。这实际上是一种倒逼机制，促使行政机关增强依法行政意识，保障社会公共利益与公民合法权益。”

　　谁是行政公益诉讼的主体

　　相对于民事诉讼法中关于民事公益诉讼主体必须以“法律规定”为前提，行政公益诉讼的主体应该如何规定呢？目前主要有检察机关、代表公共利益的相关社会组织，以及公民个人等几种不同意见。

　　中国人民大学法学院教授莫于川认为，行政公益诉讼的主体范围要有位序和层次，应充分体现各个主体的不同角色定位。比如，行政公益诉讼的案件一般具有牵涉面广、难度较大的特点。检察机关作为法律监督机关，在解决敏感、疑难问题方面具有优势，因而在行政公益诉讼方面应该发挥更为重要的作用。此外，在社会管理中发挥着越来越重要作用的非政府组织、非营利性组织以及公民个人等，也应纳入行政公益诉讼的主体范围。

　　“确立检察机关的行政公益诉讼原告资格，既符合社会主义司法体制的内在机理，又符合我国权力制约的实践能力。”倪洪涛也赞同检察机关提起行政公益诉讼。

　　中国人民大学法学院副教授王旭建议，应将消费者权益保护协会等具有公共利益代表性的社会组织作为行政公益诉讼的主体。他认为，公民个人提起行政公益诉讼的时机还不成熟，但将来不排除进一步拓展主体资格的可能。王旭还表示，“明确行政公益诉讼的原告资格顺序十分必要，这样才能保证既不‘冷场’也不‘争抢’，避免出现制度被架空或几个主体争讼的可能。”

　　“行政公益诉讼的主体范围应该有序放开。”应松年表示，“可以参照民事公益诉讼的规定，将法律授权作为必备条件。只有法律规定的机关或组织才能够提起行政公益诉讼，这样可以减少司法资源的浪费，避免滥诉。”

　　“在提起行政公益诉讼之前，还应设置一个前置程序，法律规定的机关和组织在发现行政机关存在损害社会公共利益的情况时，首先应向该行政机关提出纠正的建议，检察机关可以提出检察建议，行政机关不予回应或不予改正的，才能提起行政公益诉讼。”而这一前置程序的构想也得到了中国人民大学宪政与法治研究中心公布的《行政诉讼法修正案》专家建议稿的支持。

　　积极稳妥推进行政公益诉讼制度的创设与发展，是受访专家的普遍共识。他们认为，不论是行使法律监督职能的检察机关，还是在各领域具有广泛公信力的社会团体、组织，都应根据实际情况有序纳入行政公益诉讼的主体范围，保障行政公益诉讼制度的健康发展。

　　行政公益诉讼范围如何界定

　　哪些案件属于行政公益诉讼的受案范围，也是制度构建过程中一个备受关注的问题。

　　“由于公共利益的范畴难以界定，采取正面列举加上抽象概括的方式，确定行政公益诉讼的范围更为合适。”莫于川表示，应当首先考虑对社会公共利益危害大、影响广泛、容易导致群体性事件的案件类型。尤其是对于环境保护、食品安全、国有资产流失、垄断和不正当竞争等当前群众反映强烈的问题，用正面列举的方式不仅能使受案范围更加清楚、便于操作，还能起到突出重点的作用。

　　倪洪涛也认为，除了各国通行的环境公害案件、消费者权益案件，考虑到与民事诉讼的衔接和我国行政法治的现状，典型的行政不作为案件、食品安全案件、财税案件、国有资产流失案件等均可纳入其中。当然，在列举之外，还应为未来的司法实践留下一定的发展空间。

　　此外，对于行政机关的“规范性文件”等抽象行政行为能否提起行政公益诉讼的问题，受访专家普遍表示目前放开还存在一定难度。在现阶段，以“附带审查”的方式对规范性文件等进行监督，或许更有利于行政公益诉讼制度的稳步发展。

　　除了受案范围，行政公益诉讼的程序保障也是制度设计的重要方面。莫于川强调，行政诉讼往往是办案阻力较大、独立审判难度较大的案件，而行政公益诉讼由于涉及面广则更为棘手。因此，应该在这一制度的顶层设计上尽可能地提高其在避免干预、维护独立审判等方面的“防御能力”，如不适用简易程序、不适用独任审理制等。（黄庆畅 杨子强）