专家:依法治重程序 根治涉法涉诉信访难题

本网讯    近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(下称《意见》),提出了改革涉法涉诉信访的一系列工作机制,强调将涉法涉诉信访问题的处理和解决纳入法治轨道。其改革范围之广、力度之大、措施之实值得肯定。

    涉法涉诉信访工作面临的困境

    长期以来,我国涉法涉诉信访工作面临着巨大困境,具体表现为:

    信访功能的扭曲和异化。《信访条例》第1条规定:“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本办法。”设计信访制度的初衷应当是丰富民众向政府表达利益诉求的渠道,搭建执政者与人民群众进行沟通的桥梁。信访制度,究其本质应当属于政府行政和民众参政议政的范畴,其并不具备司法制度所具有的定分止争的确权功能。但是,现实的信访制度却表现出明显的“越位”倾向,许多本来应当通过司法机关和法律程序加以解决的问题,最终都是借助于信访来完成,信访功能出现了严重的扭曲和异化。与此相对应,地方信访机构职能愈发庞杂,权力不断加大,甚至有学者将其称之为“超级法院”。

    民众“信访不信法”。伴随着我国经济社会进入转型期,各类社会矛盾和权利纠纷不断增加,涉法涉诉信访活动也呈现井喷之势。近年来,通过各级信访机构以及司法机关的息访努力,涉法涉诉信访数量虽然逐年下降但依然处于高位。许多民众宁可放弃正常的诉讼渠道,选择“信访”来作为维护自身权利的可靠路径。司法权威不断消解,民众对于司法的依赖度和信赖度不断降低。而且,随着党和政府对于信访工作的高度重视,信访问题的解决力度不断加大,信访成功数量的上升刺激了更多民众放弃原有的纠纷解决渠道,转而通过不断上访来寻求问题的解决,甚至“以访压法”,使得息访工作落入逻辑怪圈,缠访闹访、暴力上访等违法现象亦是日益突出。

    司法资源日益紧张。根据两高工作报告,2013年各级法院共接待群众来访53.9万人次,检察机关共办理群众信访47.9万件次。可以看到,司法机关在承担日常审判、检察工作的同时,还面临着相当数量的信访接待和息访工作,而这势必使得业已捉襟见肘的司法资源更加不堪重负。与此同时,鉴于信访工作成为司法机关业绩考核的重要指标,许多法官、检察官都不得不将其很大一部分工作精力转移到息访之中,从而进一步压缩了从事一线审判和检察工作的时间。再加上司法机关受理案件数量不断增长,单位时间内需要处理的工作量大幅上升,工作质量显然难以得到有效保证,而这反过来更加导致民众对司法的不满意和不信任并走上信访之路,最终陷入恶性循环。

    产生困境的原因较为复杂

    造成上述涉法涉诉信访困境的因素较为复杂,概括来讲,主要包括以下三点。

    司法体制的不完善。我国目前的司法体制中存在不少影响司法公正和司法权威的潜在因素,民众无法在正常的司法程序中获得利益进而转向信访。例如,按行政区划设置司法机关,使得司法机关在许多案件的处理上受到地方保护的影响和行政机关的掣肘。又如,不合理的绩效指标考核机制、不完善的司法人员选任奖惩机制以及缺乏实效的监督机制等,使得司法人员办理案件既易受到不当干扰又难以对其形成有效制约。

    民众尚法理念的缺失。尚法理念,指的是社会成员对司法和法治所蕴含的价值和立场的认可与崇尚,在理性思考之后激发出的对司法的归属感和依恋感,是对法治的忠诚和热情。当前,司法裁判的自觉执行率低、群众“信访不信法”等现象都源于公众尚法理念的缺失和对司法、法律的不信任。涉法涉诉信访数量长期保持高位,其实质反映了民众更愿意寄希望于党和政府而非司法机关,更愿意相信行政权力而非司法权力。

    信访制度设计的欠缺。长期以来,涉法涉诉信访的解决模式大多采取各级党政领导批示或者上级机关集中交办等方式进行,再由案件所涉司法机关进行具体的接访和息访工作,信访工作的质量纳入到各级司法机关的指标考核之中。这种模式的弊端显而易见:一方面,司法机关往往为寻求信访数量的降低以及问题的解决而不惜代价,甚至丧失公正立场;另一方面,借由信访来获得党政领导批示或者上级机关交办从而问题解决的模式,使得行政权力凌驾于司法权力之上,从法理上来看是反法治的。

    鉴于此,改革涉法涉诉信访工作机制,依法处理涉法涉诉信访问题,不但必要而且紧迫,《意见》的印发和实施可谓正当其时。

    创新机制解决难题

    从《意见》全文来看,其对涉法涉诉信访工作的机制创新主要体现在三个方面。

    “依法治”。十八届三中全会提出建设法治中国的奋斗目标,积极回应了社会各界对司法公正和法治国家建设的关注和期待。法治建设的根本要求就是将法律问题的解决纳入到法治轨道,用法律制度和法律程序来维护和实现正当权益。对于涉法涉诉信访问题,由司法机关按照法律规定进行公正处理,定分止争,息诉结案,依法保障公民的合法权益,依法维护司法机关的正确结论,保护合法信访并制止违法闹访,这些正是建设法治国家的应有之义。《意见》提出,实行诉讼与信访分离制度,将涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,要求各级信访部门对到本部门上访的涉法涉诉信访群众,应当引导其到司法机关反映问题,最终由司法机关依法处理相关问题。这一规定,无疑将有力推动维护群众合法权益与维护司法权威的相统一,还司法和信访各自本来面目。此外,将涉法涉诉信访问题交由司法机关依照法律相关规定予以解决,也有利于倒逼司法机关执法水平的提升和司法人员能力素养的强化,为法治国家的建设奠定良好基础。

    “重程序”。时至今日,正当程序已经发展成为一个超越国家和法系界限的、具有普适意义的法律概念与价值,成为国际司法准则的重要内涵,是一国推行法治建设不可或缺的因素。《意见》用较大篇幅强调了通过程序来解决涉法涉诉信访问题的总体思路,高度重视程序的地位和作用。其一,建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制。对涉法涉诉信访事项,要及时进行审查和判别:对于正在法律程序中的,继续依法按程序办理;对于已经结案,但符合复议、复核、再审条件的,依法转入相应法律程序办理;对于已经结案,不符合复议、复核、再审条件的,做好不予受理的解释说明工作;对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定,经释法明理仍不服的,可引导其向法院提起行政诉讼。其二,严格落实依法按程序办理制度。各级政法机关对于已经进入法律程序处理的案件,应当依法按程序在法定时限内公正办结。对经复议、审理、复核,确属错案、瑕疵案的,依法纠正错误、补正瑕疵;属于国家赔偿范围的,依照国家赔偿法的有关规定办理。对经复议、审理、复核未发现错误的,依法维持原裁决。

    “实现涉法涉诉信访终结”。有论者将当前的涉法涉诉信访归纳为“五个无限”:即主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、条件无限。信访终结机制的缺失一方面使得缠访闹访、越级上访等现象难以杜绝;另一方面也给反复上访的群众造成沉重的经济负担和精神压力,增加社会不稳定因素。为此,《意见》提出,按照刑诉法、民诉法和相关法律法规来修改完善涉法涉诉信访终结办法,对涉法涉诉信访事项已经穷尽法律程序的,依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉,经过案件审查、评查等方式,并经中央或省级政法机关审核,认定其反映问题已经得到公正处理的,除有法律规定的情形外依法不再启动复查程序,各级有关部门不再统计、交办、通报,而将工作重点转为做好对信访人的解释和疏导。涉法涉诉信访终结机制的确立,不但有利于破解信访数量居高不下的难题,解决缠诉缠访等乱象,也有利于提高司法机关裁判的既判力,树立和强化司法权威,进而在全社会形成学法、用法、守法、信法的优良法治环境。

    当然,在确立涉法涉诉信访终结机制的同时,更应注重涉法涉诉问题的源头治理,处理好维稳和维权的问题,更加重视公民合法权益的及时、充分实现。根据《意见》的相关规定,结合我国司法实践中出现的主要问题,未来还应当至少作出如下努力。

    一是进一步改革司法体制和机制。要改变司法运作行政化和地方化现象,保证司法权依法公正行使的独立性;要切实解决“执行难”问题,保证当事人合法权益的实现;要优化司法人员任免和考核奖惩机制,严格落实错案责任追究制,在消除司法人员办案不当干扰的同时,强化其责任意识和职业素养。

    二是提高司法公信力并培育公民的尚法理念。要强化司法活动的公开性和民众对司法的参与度,注重司法裁判文书的说理性,通过公开、公平、公正的法律案例来加强对诉讼参与人的教育和对社会公众的引导,让人民群众在每一个司法案件中都能够感受到公平正义,增进社会大众对司法裁判的信任以及司法机关的信赖。

    三是健全国家司法救助制度。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权的当事人,倘若无法通过司法程序来获得有效赔偿、维护受损权利,反而因此造成生活困难,必然会使其对司法程序的救济和保障功能丧失信心,甚至引发各种社会问题。因此,应当进一步完善国家司法救助制度,对于符合救助规定的及时给予司法救助;对于给予司法救助后仍然存在实际困难的,通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。司法救助不但是维护群众合法权益的重要补充路径,也体现了国家对民众的责任和担当,是维护社会稳定、促进社会和谐的重要保证。