专家:建立健全动态绩效考核机制

本网讯  科学的绩效考核制度能有效激励、提升检察人员的工作积极性和责任感,促使检察人员依法正确履行职责。但不可否认的是,现行考核制度确实存在一些与检察工作内在规律不相适应的地方。

    量化考核容易产生负面效应。立案数、大要案数、起诉率、无罪判决率等数量性指标在一定程度上反映了工作力度和主动性,但反映不出执法过程和社会效果,且对检察工作的评价缺乏客观性,容易产生虚报、瞒报、乱报数据、“以分数论英雄”等负面效应。

    考核体系繁杂,程序繁琐。对机构建设、队伍建设等子项目考核内容存在交叉,导致整个指标体系庞杂,不够协调。而考核程序繁琐又导致考核统计工作量增加,在某种程度上减弱了对业务质量和效果考核的力度。

    考核分数设置不尽合理。比如有的地方关于接待、办会等事务性工作占用较多加分项,使得能够体现工作特色、创新工作和办案效果的分数分散到其他项目中,未能突出检察业务工作的重要性。

    考核指标设计不够科学。存在考核指标描述模糊、形式化等问题,如不加区别地将所有撤案、不捕、不诉、无罪案件都作为案件质量不高看待,会诱导一些不该逮捕、不该起诉的案件被勉强逮捕、起诉。

    激励作用发挥不充分。按照现行绩效考核规则,整体工作较好的单位和工作较突出的个人能够通过年终考核获得肯定,但对获得表彰的单位和个人缺少跟踪考核。而且,对基础较差,有较大进步空间的单位和中游水平的单位、个人的工作又缺乏肯定和推动。

    考核条线化,部门之间缺乏衔接。不同业务部门往往各自自上而下进行考核,缺乏衔接。若前、后办案环节的部门对办案质量把握的标准不同,容易造成部门间的扯皮和矛盾。如因证据发生变化、证据规格出现差异、认识产生分歧等原因,都可能造成立案后撤案、不捕,捕后不诉,这原本是符合实际的正常现象,但按照现行考核机制,前一道环节的办案质量则会被视为有问题。

    检察机关内部的绩效管理水平直接决定着检察机关的科学管理水平。笔者认为,应当在研究总结以往绩效考核经验的基础上,根据检察业务工作规律和客观实际,加强各业务部门之间的相互协调配合,合理设定涵盖检察重点工作各个环节的均衡的考核体系。

    弱化量化考核,加强质量考核。办案数、无罪判决率等量化指标有其存在的必要性,但在一定程度上也影响办案效果,不利于减少审前羁押率和适用非监禁刑。如捕后不诉率使得公诉部门在作出不起诉决定时面临很大的压力,甚至放宽起诉标准,将一些不符合起诉标准的案件提起公诉。笔者认为,应当弱化量化指标对考核分数的影响,加强质量考核,如对检察人员正确履行职责,在行使追诉职责中提出逮捕错误、庭审违法等纠正意见,对确有错误的判决提出抗诉等加大考核比重,从而确保检察权实现惩治犯罪和保障人权的双重功能。

    把握关键指标,突出考核重点。针对目前考核指标体系过于繁杂、不分主次的情况,笔者认为应当减少不必要的考核指标,去除与诉讼规律相违背的指标,增加与检察业务紧密相关的指标和权重,将考核力量集中到主要业务工作上来。行政管理、队伍建设等工作的比重应当从检察机关绩效考核中予以弱化或者去除。检察机关正确行使职能、贯彻宽严相济刑事政策、参与社会综合治理、化解社会矛盾的指标应当更多地纳入到考核中。如羁押必要性审查数量、变更强制措施率、刑事和解案件数量、维护当事人利益取得较好的法律效果和社会效果等。

    强化动态考核,建立评议制度。为及时掌握案件办理情况,审查承办人是否正确履行职责,防止部分检察院或内设部门为了完成考核指标突击性地凑数,笔者认为,检察业务考核应当建立案件动态抽查和评议制度。目前,最高人民检察院网上办案平台加强了办案流程监控和案件信息统计,能够及时对案件进行监控、预警、检查、考评等,但个案评议、出庭情况评议等工作仍缺乏有效的途径。而建立案件动态抽查制度对有争议的个案或无罪判决案件具体分析考核,并定期对案件进行全面地分析梳理,可以对反映出的普遍性问题及时进行修正。

    考虑到检察人员出庭支持公诉、化解社会矛盾等工作在卷宗中不能完全反映出来,而这些工作在整个案件办理中的地位又不容忽视,为此笔者认为应建立案件评议制度,对检察人员办案之外的工作进行动态考核,以全面掌握办案质量,推动和引导更多的基层院及业务部门规范工作、求真务实,切实维护当事人的合法权益和社会公平正义。

    完善考核体系,增进部门协调。办案是一个统一的过程,检察业务部门在考核中应当作为一个整体来看,否则就会出现前后诉讼阶段的部门之间考核指标相冲突的情况。如控申工作有的成绩建立在前一环节工作出现差错的基础上,如果前一环节没有问题,后一环节相应就没有成绩,将之割裂开来考评是不合理的。为避免各部门各自为政,应当科学配置各项检察权,加强部门间的协作,设置涉及部门协调的指标,比如设立向其他部门移送线索数的指标、执行首办责任的息诉指标等等。还可以将以院为单位的考核取代部门条线考核,避免前一环节为追求考核达标而刻意立案、办案,后一环节撤案纠错也加分的情况出现。

    健全表彰机制,发挥激励作用。考核作为评价检察人员的一种手段,以及对检察官工作情况和成绩的确认方式,只有与检察人员晋升、奖惩相结合,才能真正成为提高检察人员业务素质和检察机关执法水平的重要措施。合理的检察机关绩效考核制度是检察人员奖惩机制的基础,对检察人员恰当的奖惩能够有效调动检察人员创先争优的积极性,促进绩效考核激励目的的实现。笔者认为,在年度考核奖励的基础上,应当结合动态考核灵活增设表彰,将考核与干部任免、经济收入等挂钩,提升检察机关工作效率和效果。此外,应当有效利用考核结果,针对检察人员个人情况进行评析,根据其特点安排、调整工作岗位,做到人尽其才。