中国拟立法解决行政诉讼立案难 扩大民告官范围

行政诉讼法是三大诉讼法之一，其修改广受关注。如何使这部法律的修改符合最广大人民群众的利益，实现法律效果与社会效果的统一？从本期开始，本报将聚焦行政诉讼法修改，讨论修改中的人们关注的一些重要话题。

——编者

“行政诉讼面临‘三难’，最突出的是立案难。”2013年12月23日，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在向十二届全国人大常委会第六次会议作行政诉讼法修正案草案的说明时表示，公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

为此，明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、明确可口头起诉以方便当事人行使诉权、强化受理程序约束、明确人民法院的相关责任……草案从多个方面作出了修改，旨在进一步通畅行政诉讼的入口。

行政诉讼法修正案草案引来了社会的高度关注。大家一致认为，这样修改，有利于百姓用诉讼手段解决与行政机关之间的纠纷，维护自身合法权益，也有利于缓解官民之间的矛盾和冲突，为整个社会降压。但是，草案进一步修改完善的空间依然存在。

提起行政诉讼，受案范围仍可进一步扩大

只要认为行政机关侵犯合法权益的，公民就可以提起行政诉讼

对于合法权益受到行政机关侵犯的当事人而言，要想提起行政诉讼，通过法律渠道维护自身权益，须迈过去的第一道坎儿便是符合行政诉讼的受案范围。

可是，在现实生活中，这道坎儿并不那么容易迈过。“据统计，每年因为行政纠纷引发的信访高达400万至600万件，而通过行政诉讼途径解决的只有10万件左右，从中可以看出立案难的问题。”全国人大常委会委员王其江在审议时说。

为此，草案进一步扩大了人民法院受理行政诉讼案件的范围，将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。

即便如此，一些专家学者认为，受案范围仍然可以进一步扩大。中国政法大学教授马怀德指出，所有行政机关实施的行为，只要对相对人利益产生了影响，对公共利益产生了损害，都应该接受司法监督，纳入行政诉讼受案范围。因此，建议将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

“建议把行政合同纳入受案范围。”全国人大常委会委员王明雯说，当今社会，政府购买公共服务逐渐成为一种趋势，行政合同自然大量存在。由于它具有明显的公权力属性，判断其是否有效、合法、可撤消、是否履行等，难免涉及行政行为的效力和合法性的判断，进而必须通过公法规则予以解决。“在司法实践中，大量行政合同案件虽然被起诉到法院，但是法院对于是否受理的做法各不相同，审理的规则和裁判也不一致，亟须规范。”

“受案范围不应该仅限于草案规定的人身权、财产权，还应包括受教育权、劳动权等等。”全国人大常委会委员吴恒说，比如，根据义务教育法第六条，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件。现在很多地方择校热，实际上与教育资源分布不均衡有关，很多学校师资力量确实比较薄弱。为此，政府就必须按照法律要求加强对薄弱学校的投入，尽快改变学校的薄弱状态，如果政府不作为，就直接影响到公民受教育权的实现。因此，他建议修改为：只要认为行政机关侵犯合法权益的，公民就可以提起行政诉讼。

此外，受案范围的规定方式也是热议的焦点。“关于受案范围，现行行政诉讼法采取的是正面列举式。这种方式的优点是具体、清楚，便于操作、可掌握，但缺点是难免挂一漏万，缺少灵活性，无法根据现实需要和理论发展及时调整。”全国人大常委会委员莫文秀建议，凡是受理的，作出概括的原则规定，不受理的，以负面清单一一列举。
   解决立案难，要在审判体制改革上着力

逐步探索建立专门的行政法院，审理行政案件

受案门槛窄，只是“立案难”的一个原因。在现实诉讼活动中，人民法院仍然存在有案不立的现象，该批准的申请不批准，该调查的证据不调查，该减免缓的诉讼费不减免缓，该开庭审理的不开庭审理等现象。“之所以如此，是因为有的审判人员自视为诉讼法的执法主体，认为行政诉讼法是当事人应该遵守的，自己可以凌驾其上，进而把自由裁量权变成了为自身谋取方便和利益的权力。”全国人大常委会委员董中原说。

与此同时，在现行司法体制下，行政权力对司法审判的干预，导致行政诉讼案件难受理，也是不争的事实。“我们曾经调查一个市，2010年到2012年行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件数量最高达17282件。”全国人大常委会委员修福金说，数据反映到现实生活中，就是被百姓总结的“三不”，即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。

为此，草案强化了法院的受案程序。比如，增加规定，人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。

草案还对法院的法律责任作出了进一步规定：“对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

专家纷纷表示，作出这样的规定，意味着法院从开始接到起诉状到作出立案与否的裁决，都置于法律的监控之下。“我们主要是想从制度的完整性上设计，从开始到最后作出全面细致的规定，保证行政诉讼入口的畅通。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示，如此一来使得各诉讼主体都有法可依。

“立案难的深层次原因是审判体制问题，如果不从体制上解决问题，修改的条文再多，执行效果也未必好。”全国人大常委会委员辜胜阻说，比如，此次草案提出了提级管辖。但是，现在的县法院不仅没办法判县政府败诉，也没办法判乡政府败诉，其原因在于县法院在人、财、物等方面受到地方政府的影响和制约。

这种观点也得到理论界的支持。中国政法大学教授王敬波认为，行政审判体制与行政区划重合，导致法院独立行使审判权难以落实。“因此，我国应该逐步探索建立专门的行政法院，负责审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行为的行政案件。可以考虑行政法院与地方行政区划相分离，根据经济发展状况、案件数量、人口多少等因素设立高级行政法院、中级行政法院、基层行政法院。地方各级行政法院都隶属于最高法院，受最高法院的业务指导和监督。”

除了受案范围、受案程序外，一些专家学者还对口头起诉、民事争议与行政争议交叉处理等问题进行了讨论。中国政法大学法学教授应松年还就“可诉对象”问题表示，党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化，这不但要求行政机关做好治理工作，其他社会组织也应该参与治理。“由此，村委会、居委会等社会组织就成了具有公共行政性质的社会组织，也应该成为行政诉讼的被告。”本报记者　张洋