规制公务员行为让公务员伦理法出手效果更佳

　　对此，中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长杨建顺今天在接受《法制日报》记者采访时主张应该理性对待。“针对公务员的行为出台规则，实际上是对公务员法的贯彻和具体化，是对其进行具体落实，行为本身是无可厚非的。即便在具体执行等方面值得进一步探讨，但不应该就此就予以批判和否定，首先应该予以肯定和支持。”杨建顺说。

　　同时，杨建顺建议，通过制定公务员伦理法来进一步规范公务员的行为。“如果能够专门的立一部公务员伦理法，用法律的形式和法律的语言对公务员的行为进行规范，将是十分有效的。对违反后如何承担责任也可以作出明确。这样一来，依托法律的至上性，义务和责任通过法定的形式联系起来，将会产生更好的效果，也会为后来各种具体行为规范的制定和实施提供基本的法律依据。从法律规范的系统性和完整性以及权威性上讲，都是较为理想的。”

　　不准看黄片引发热议

　　197个字，从履行公务延伸到8小时工作外，不仅在公务员的工作方面提出很多要求，同时将公务员的社会生活纳入其中，包括不能出轨、看黄片等。近日，有媒体报道，辽宁省沈阳市大东区委、区政府下发了《大东区公务员行为规范》。并与年度考核和奖惩紧密挂钩，建立了相应的监督机制。

　　与2002年颁布的《国家公务员行为规范》相比，此次大东区出台的《规范》内容更具体，针对性更强。对此《规范》的起草方表示，之所以这样要求是他们认为，公务员在社会生活中的道德行为底线应高于普通群众。

　　对此，杨建顺表示一定程度的认同。“公务员法确立了非常明确的法定主义，即公务员的权利义务责任必须法定，这是一个基本的价值取向。虽然各种行为规则的制定十分重要，但是仅仅用红头文件或者其他规范性文件的形式确实会有一些问题。”他指出，原则上讲，公务员的权利义务责任仅仅有上位法的规定是不够的，徒法不足以自行，公务员法仅仅是强调当公务员要具备良好品行等原则条件，即便在公务员的纪律里面也强调公务员不能参与支持色情活动，但并没有具体的内容如何去执行。从一定层面上讲，一些地方出台的具体规则规范，某些内容虽然值得商榷，但是也可以起到尝试性作用，可以积累一些经验，有积极性存在。

　　但杨建顺同时也强调，如果没有上位法的相关原则性规定，而仅仅依靠红头文件来对权利义务责任加以规定，其合法性就值得商榷。已经有了上位法的原则性规定，剩下的就是具体规范的操作问题，尤其是要注意对其他权利的保护问题，比如对隐私权的保护，毕竟人类对性价值观的取向各不相同。看色情片是否属于隐私范围，本身也是个值得谈论的问题，不能一概而论。

　　公务员法暂无修法必需

　　在去年3月举行的十二届全国人大一次会议期间，章联生等32名代表提出关于修改公务员法的议案。对此，人力资源和社会保障部认为，公务员法施行七年多的实践证明，该法是一部符合我国干部人事管理规律、具有鲜明中国特色的重要法律。全国人大代表提出的公务员法的问题主要属于法律实施中的具体问题，可以通过完善相关配套规定等方式予以解决。全国人大内司委则建议公务员法施行一段时间后再研究修改法律。

　　据杨建顺介绍，1996年，我国就有关于国家公务员纪律惩戒有关问题的通知，但是通知的效力显然有所不足，随意性也较大一些，如果通过立法形式则更为合适一些。此后，《国家公务员行为规范》于2002年2月21日由人事部颁发，是我国第一个公务员行为的规范性文件。但是其中宣言性的规定较多，不是很具体，比如里面强调公务员要品行端正，究竟该如何端正并未指明，所以规范的执行性要差一些，具体实施确实是问题。

　　但杨建顺强调，这些并不能成为修改公务员法的有力论据。因为我国公务员法的规定已经相当完善，在权利义务责任以及相关制度的规定上都非常全面，具有很强的可持续性。如果将法条规定的十分具体细致，那就失去了作为龙头法的该有的姿态。如果认为应该修改公务员法，那应该针对具体的条款，进行微调即可。目前来看，公务员法的规定无需修改。

　　杨建顺特别指出，还有一点需要强调的是，公务员法有一点不同，在我国，公务员的主管部门有一定的特殊性，涉及党政两方面，这也是一个非常大的特色，所以不能说一些红头文件的效力就不应肯定。学理上的研究也应该跟上，否则法源上易出现问题。

　　公务员伦理法更为合适

　　据介绍，对公务员的行为规制，国外有很多专门的立法，比如日本就有专门的公务员伦理法，对公务员的行为规范作出具体规定，该干什么，不该干什么，类似于我国的公务员行为规则或行为准则，包括公务员考核、调任、职务任免等等，这些都属于公务员伦理法的范畴。

　　杨建顺认为，虽然我国对公务员的考核奖励录用等也都有相关规定，公务员的行为规则也体现在各个规范之中，但是也仍有必要进行专门的公务员伦理法的立法。仅仅通过人社部等相关部委的政策化规定，制约性和可操作性都有问题。

　　“当然，国家法律的制定不能按照通常的应然状态来进行，而是要结合实际中的需求。公务员伦理法涉及到的一个重要内容就是财产公开制度，公务员的廉政与财产公开密不可分，但我国由于财产公开制度牵一发动全身，现实中阻力较大，虽势在必行，但是目前对如何纳入公务员伦理法仍缺乏系统的共识，需继续研究才有更高的可行性和必要性。”杨建顺说，“目前来看，我国的立法资源尚不丰富，立法任务也很繁重，而立法又是各方利益博弈的结果，所以进行公务员伦理法也不宜心急。”