江西省高院关于农地流转纠纷审理情况的报告

原标题:江西省高院关于全省农地流转纠纷审理情况的调研报告

表一：新收一审案件趋势

表二:农地流转案件与一审民商事案件调撤率对比图

    本网讯  农地流转纠纷是指农户取得耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地承包经营权后，采取转包、出租、互换、转让或者其他方式让渡经营权过程中产生的纠纷。农地流转一头连着农村现代化，一头连着城镇化。为了解农村土地承包经营权流转的情况，江西省高级人民法院专门对2010年至2012年间全省法院农地流转案件的审理、执行情况进行了调研。

    一、主要特点

    全省法院农地流转纠纷一审收案994件（其中旧存73件），一审结案961件，结案率96.68%；二审收案297件（其中旧存15件），二审结案285件，结案率96%；执行收案174件（其中旧存11件），结案146件，实际执结102件，实际执结率58.6%。从有关数据分析，此类案件总体呈现出四个特点：

    （一）新收一审案件逐年增长。2010年新收247件；2011年新收328件，同比增长32.8%；2012年新收346件，同比增长5.49%。（见表一）

    （二）人数众多案件数超一成。人数众多的案件，是指当事人一方人数为10人以上。在994件一审案件中，人数众多案件109件，占比10.97%；在297件二审案件中，人数众多案件38件，占比12.79%；在174件执行案件中，人数众多案件24件，占比13.79%。

    （三）一审案件调撤率较低。2010年，调撤案件130件（调解76件，撤诉54件），调撤率为44.07%（一审结案295件），低于当年一审民商事调撤率（62.7%）18.63个百分点；2011年，调撤案件142件（调解70件，撤诉72件），调撤率为43.56%（一审结案326件），低于当年一审民商事调撤率（60.75%）17.19个百分点；2012年，调撤案件179件（调解128件，撤诉51件），调撤率为52.65%（一审结案340件），低于当年一审民商事调撤率（64.01%）11.36个百分点。（见表二）

    （四）上诉率逐年走高。2010年，二审新收案件87件，占当年一审裁判结案案件171件（判决161件，裁定驳回起诉5件）的52.41%；2011年，二审新收案件99件，占当年一审裁判结案案件181件（判决175件，裁定驳回起诉6件）的54.7%，同比增长2.29个百分点；2012年，二审新收案件96件，占当年一审裁判结案案件（判决154件，裁定驳回起诉9件）的58.9%，同比增长4.2个百分点。

    二、发生纠纷的主要原因

    （一）合同内容不规范。一是合同违反法律规定无效或部分无效。流转合同受土地管理法、农村土地承包法、合同法等多个法律的调整，当事人签订合同时，忽视了相关法律的强制性规定，导致合同无效或部分无效。有的采取转让方式流转的合同，没有经过发包方同意；有的签订土地权买卖合同，一次买断。二是内容约定不明确。主要是对流转土地的面积、四至、用途、价金的支付方式及期限、违约责任及合同履行后相关设施、作物的归属与补偿等重要事项，约定过于简单，意思不明确。特别是农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。如丰城市法院受理的21件案件中，签订书面协议的只有13件，其中5件未对流转期限和流转价格作出约定，3件没有违约责任条款。

    （二）擅自处分他人权利。有的未经继承权人的同意，将他人继承的份额进行流转；有的流转没有取得共有人的同意。

    （三）欺诈性重复流转。有的农户针对外地人不熟悉土地、林地权属现状，在有关土地、林地经营权已经流转给他人的情况下，隐瞒事实，再次与他人签订流转合同。

    （四）土地权属登记不规范。主要是土地权属登记的面积与实际面积相差过大，土地四至界址不清、交界处标志性地（山）名不统一、权属登记有重叠，受让人或以权属登记面积小于合同面积为由，或以权属与他人有争议为由，要求变更、解除合同或追究转让人的违约责任。

    （五）受让人认为价金偏低。与其他合同相比，土地权流转合同的履行期限普遍较长，特别是林地、荒地、果园的经营权流转，期限一般在10年以上，有的达70年。在目前诉至法院的纠纷中，合同价金都是采取定额一次支付或分期支付。由于履行期间政策调整（如免除农业税、特产税及农业补贴等）、物价上涨、农林产品价格提高等因素，合同约定的价金水平低于争议时价金市场行情，受让人认为不合理，加上合同违约责任条款的缺乏，致使受让人以违约的方式达到增加价金的目的。赣州中院反映，因调整价金引发纠纷为84件，在农地流转纠纷中占比高达57.1%。

    三、司法实践中存在的问题

    （一）矛盾聚集促使立案审慎，当事人反映立案难

    农地流转纠纷一方面涉及双方当事人利益重大，特别是有关合同无效、合同解除纠纷中，转让方已经进行了大量的投入，恢复原状、赔偿损失等法律手段难以弥补其利益，双方矛盾十分尖锐；另一方面，农地流转在当地涉及面广、影响大，在规模流转中，还涉及众多农户的切身利益，不但当事人关切，其他相关农户十分关注。由于权利意识的高涨与规则意识的淡漠并存，一旦处理不好，容易酿成群体性事件或上访事件。许多法院在立案前尽量做好当事人的说服工作，并联系当地党委、政府及相关基层组织，共同做好矛盾化解。立案前的协调，在一定程度上引发了立案难。

    （二）多种诉请事实交互并存，另诉处理接受难

    农地流转纠纷中，当事人一般以“一揽子解决”的方式提出诉请，一个纠纷中包含着多种法律关系。在这些法律关系中，有的不能合并处理，有的不属于民事争议，需要另行诉讼或行政程序前置处理。而当事人对此不理解，往往认为法院“踢皮球”而坚持起诉，致使少数案件在立案后被裁定驳回起诉。三年间，全省法院裁定驳回起诉20件，占一审结案数的2.1%。

    （三）各类证据相互矛盾多，证据认定采信难

    主要表现为：一是权属证书记载内容与实际不符合。由于农地登记不规范，农地权属证书记载的内容与实际状况相差较大，特别是农地面积的记载，往往小于实际面积。对于转让价金，受让方坚持要按权属证书面积计算，而转让方则坚持按实际面积计算。二是合同内容与实际履行内容不一致。由于签订合同内容较为粗疏，双方在履行中往往对履行内容有补充或变更，但又没有相关的证据体现，致使双方当事人各说各的理，提供的间接证据大多互相冲突。三是证人证言之间相互矛盾尤其突出。对待证事实，双方都提供证人作证，所提供的证人，大多与当事人存在一定的利害关系（如亲属、朋友或其他较为亲近的关系），证言内容有明显的偏向，但又无直接证据否定其效力。

    （四）涉农林价值评估问题多，损失数额认定难

    在合同无效、合同解除或侵害受让人经营权的情形下，往往涉及到对受让人损失具体数额的认定问题。由于绝大多数合同内容简单，没有对相关损失的种类、范围、计算进行约定，当事人发生争议后又难以协商一致。在这种情况下，就涉及到地上农林产品价值评估的问题。而实践中，入围的司法鉴定机构，基本没有农林价值鉴定资质，有的地市只有一家机构具有农林价值鉴定资质，寻找鉴定机构或选择鉴定机构较困难；评估费用为鉴定价值的2%至5%，比例较高，当事人预交评估费用有困难，一般不愿申请鉴定；当事人保留证据的意识不强，鉴定所需要的资料缺乏，鉴定结论的确定性、客观性难以保证。

    （五）价金调整无标准可循，裁判结果信服难

    农地价金的调整，是处理大部分流转纠纷遇到的难题。首先，农林产品价格及物价的上涨，是否属于可预见的商业风险，这种预见能力是以什么为标准，是否属于情势变更的范围，是否可以作为价金调整的事由。其次，即使适用情势变更的原则，以什么标准认定价金“明显不公平或不能实现合同的目的”。第三，合同法解释（二）第十九条对债权人撤销权（合同法第七十四条）的“明显不合理的低价”进行了界定，能否作为判断农地流转价金“明显不公平或不能实现合同的目的”的标准。第四，由于农地流转较为分散，农地的情况千差万别，即使适用前述第三点的标准，那什么是“一般经营者”，市场交易价又如何确定。这些问题，都没有明确的规定，法官感到难以处理，所作出的裁判结果，对当事人难以解释清楚，自然难以说服当事人。这也是此类案件上诉率逐年走高的原因之一。为弥补自由裁量引发当事人对裁判公正的质疑，有些法官在调解上大做文章，有强迫调解之嫌。

    四、相关建议

    （一）规范和落实相关制度，促进农地流转顺畅

    一是健全农村土地承包经营权登记制度，加快农地地籍调查，尽快完成农地承包经营权确权登记颁证工作，对发现有错误的及时补正，对权属不清的及时界定，妥善解决农地面积不准、四至不清等问题。二是规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务，重点包括建立农地档案查询平台，农地流转集中交易平台、农地流转价格评估、市场价格发布平台“四大平台”，特别要定期公布当地农地流转价格综合指数，引导农户合理确定流转期限、价金数额和方式，以适应市场行情变动。三是完善涉农鉴定机制，发挥农（林）院校、农（林）科所的技术优越性和地位的中立性，开展涉农司法鉴定。四是加强农地流转纠纷调解仲裁工作，强化仲裁与人民调解、行政调解、司法裁判的有效衔接，尽可能将矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。

    （二）加大政策和法律的宣传力度，强化农户法律意识

    要把农地流转政策、法律法规列入农村法制宣传的重点，采用多种生动、有效的形式，加强农村土地承包法、合同法等法律法规和农地流转政策的宣传，做到面上全覆盖、内容更深入，使广大农户知晓农地流转的相关规定。要加强巡回审判，现场审案，通过身边的案例，让相关农户了解农地流转的权利义务、法律责任。要通过公正司法、严格执法，使广大农户增强契约意识、证据意识、守法意识和诚信意识，做到依合同办事、依法律维权。

    （三）加强举证指导，适度强化依职权取证

    针对当前广大农户诉讼能力不强、诉讼律师代理率不高的情况，法官要加强法律释明和指导，特别要加强当事人的举证指导，强化举证的充分性、有效性。同时，在中立的原则下，要根据当事人举证能力、证据取得难易程度、待证事实对案件处理的重要性等具体情况，适度强化依职权取证，尽可能排除证据之间的矛盾，最大限度地查明案件事实，维护合法权益，增强司法裁判的公信力。

    （四）坚持公正司法，保障农地流转依法有序

    要依法审查立案，对符合立案条件的，要及时立案；不符合立案条件的，要做好解释工作，告知其正确的救济途径，对坚持起诉的，要依法裁定不予受理。要加强证据的审查判断，结合农村的实际，尊重农村的惯例，严把证据的合法性、真实性和关联性，依法采信证据，准确认定事实。要正确认定合同的效力，尽可能维护合同的有效性，尽量不中断、不影响农地的生产经营，依法促进各种生产要素的有效利用。要以当事人的意思自治为基础，必要时适用情势变更原则，公平、合理确定当事人的权利义务。对重复流转、多头流转等欺诈行为，要加强司法制裁，提高当事人的违法成本，大力维护农地流转秩序。