学者:信访带有封建“人治”色彩 损害法治权威

报告选取了全国53个具有地方立法权的市作为调查对象，由中国政法大学法治政府研究院教师和研究生组成的专业评估团队分别对机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查7个一级指标、30个二级指标、60个三级指标展开评估，总分为300分。

此次评估总分排名第一名是广州市(234.43分)，第二名上海市(230.44分)，第三名北京市(224.18分)。53个城市的平均分为188.87分，平均得分率仅为62.95%；53个被测评城市中有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分以下。北京比平均分高出了近36分。

报告发现，本次评估中的7个一级指标各自的得分率差异较大。得分率最高的“监督与问责情况”达到71.24%，得分率最低的一级指标是“制度建设和行政决策”，只有53.90%。北京在社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查这两项一级指标方面排名位居全国第一。

2014年北京市政府工作报告提出，要全面建设法治政府和服务型政府。要制定推进依法行政、建设法治政府的工作规划，完善依法行政考核评价制度。要坚持把法治作为治理城市的基本方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

对话

中国政法大学副校长马怀德：

党委政法委领导不能过问个案

中国政法大学副校长、《中国法治政府评估报告》课题组负责人马怀德教授在接受北京青年报记者专访时表示，从法治政府要求看，应该多元化解纠纷矛盾，尤其重视发挥法治渠道作用。

法治政府主要问题是制度缺失

北青报：不久前，首份法治GDP评估报告《中国法治政府评估报告2013》出炉，选择了53个有地方立法权的城市进行评估。这次评估主要发现了哪些问题？

马怀德：各城市法治政府建设的总体水平还有待提高。此次评估满分为300分，总分排名第一的广州市得分率也只有78.14%，53个城市的平均得分率只有62.95%，说明我们离法治政府建设目标还有很大距离。

另外，在七个一级指标中，有些指标得分偏低，比如制度建设和行政决策，这说明在很多城市政府的决策权还没有装进制度的“笼子”里。行政决策权既关系到老百姓切身利益，也关系到当地公共利益，同时也容易滋生腐败。一旦错误决策，将带来很大损失，难以弥补。将行政决策权纳入法制化轨道，特别是让“一把手”权力得到严格约束和规范，是建设法治政府的前提和基础。

北青报：这是否意味着要建成法治政府还有诸多挑战？

马怀德：法治政府首先应该是职权法定、有限有为的政府。距离十八大确定的“2020年法治政府基本建成”的目标，还有6年多时间。通过此次评估，我们认为，立法和制度缺失是法治政府建设的主要问题。要确保各级政府包括决策权在内的重要行政权都能找到明确法律依据，都能在法定权限范围内行使权力、履行职责，确实是很大挑战。而且在政府改革、简政放权的大背景下，真正做到依法行政和依法决策确实不易。

还有观念意识方面的挑战。这次评估反映出不少领导干部依法行政观念还不够强。比如一些地方政府做不到向人大汇报依法行政工作，做不到每年组织2次以上政府常务会议学法。再比如，信息公开条例实施都五年多了，但是很多地方信息公开工作还没有实质进展，该主动公布的信息不能及时公布，面对老百姓信息公开的申请，找各种理由推三阻四，不愿意公开。

除了观念外，相关制度建设滞后是个短板。比如国家虽然还没有出台行政决策程序条例，但是不妨碍有立法权的地方政府可以自行制定行政决策程序条例或规定。在这53个城市里，只有广州、汕头和西安等少数城市制定了行政决策程序方面的相关法规和规章。

北青报：这次评估是否得到了被评估地方政府的反馈？

马怀德：这份报告发布后，有很多市政府和我们联系，希望得到完整的评估报告，想了解指标是如何设计的、自己的得分和失分点在哪里。比如北京市政府法制办表示会写一份报告给市长，淄博市委专门组织法制办的人开会研究评估结果。

法治政府是一个大概念，判断是否建成法治政府，必须要有一套量化指标，而且这些指标应该是具体的、可测量的、可操作的，才能更直接地指引政府的工作。我们开发的这套指标既可用于评估，也可以供各地政府用来指引、对照、检验自身的工作。法治政府要靠一点一点去推进，官方可以发布命令做规划，同样也需要社会力量的推动。“信访”做强非化解矛盾“正途”

北青报：最近召开的中央政法工作会议提出要推进法治中国建设，深化司法体制改革。司法体制改革的核心是什么？

马怀德：司法体制改革的核心价值是追求公平正义。如何让司法机关更加公正地处理案件，如何让百姓切实感受到公平正义，是最核心的。政府在政策制定、立法机关在立法中固然需要公平，但最终落实到老百姓身上、体现在具体案件上，是要靠法院法官、靠政法机关维护社会公平正义。

北青报：习近平提出，要强化法律在化解矛盾中的权威地位。现阶段化解社会矛盾的主要手段是什么？

马怀德：政府在化解社会矛盾中扮演了主要角色。为什么群众信“访”不信“法”？原因就是诉讼、复议、仲裁等法定救济渠道不是很畅通，甚至有司法不公和司法腐败，老百姓只能去找党委政府去解决。党委政府面对的社会矛盾越来越多，负担越来越重，“信访”等制度被做大做强，但这不是化解社会矛盾的“正途”。

北青报：“正途”是什么？

马怀德：要强化法律在化解社会矛盾中的权威地位，特别是要多渠道化解社会矛盾，确保调解、仲裁、复议、诉讼等纠纷化解渠道顺畅有效，纠纷解决的过程和结果公正权威。
   信访不是法定救济渠道，某种意义上它有封建“人治”的色彩。信访的本质是下情上达、反映民意，不具有解决纠纷的功能。如果大家都信任信访渠道，试图通过信访解决各种纠纷矛盾，最终会损害法治权威。

这次中央政法工作会议提出党委政法委要运用法治思维和法治方式领导政法工作。从法治政府建设目标和要求来看，应该多元化解纠纷矛盾，尤其重视发挥法治渠道化解纠纷的作用。这样既可以减轻政府党委压力，也可以让人们回归理性，理性维权和表达诉求解决争议。
   省以下法院人财物应统一管理

北青报：提出党委政法委要明确职能定位、运用法治思维意味着什么？

马怀德：党委政法委要进行功能调整，正确定位。原来管了不该管的事情，现在不能管了；原来没尽到的责任，现在要进一步履行。

北青报：哪些不该管的不能管？哪些未尽到的责任要尽到？

马怀德：比如政法委应该总揽全局、协调各方，进行组织思想上领导，协调解决政法机关政策制定等问题，但它不是办案机关，不能插手个案。政法委已经明确不再插手解决具体案件，党委政法委领导不能过问个案。提出要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，这意味着如果还有人想通过“打招呼”、“批条子”插手个案，就要进行备案登记和通报，违法的要追究责任。

北青报：新一轮司法体制改革的突破口是什么？

马怀德：要继续推进司法公开，逐步实现四级人民法院裁判文书上网公开。要建立审理者裁判者负责的制度，谁判谁负责，不管是庭长还是院长，谁都不能干预具体案件。从世界各国司法规律看，法官不同于公务员。行政机关是首长负责制，公务员下级服从上级。但在法院，法院领导不能向法官就具体案件提出具体要求、下达命令。今后要实行省以下法院检察院人财物统一管理，以排除地方党政机关对法院的干预。如何实现，比如法院财政经费怎么保障，跟地方党委、政府、人大什么关系，还需要逐一研究予以解决。

反腐还是要走法治化的道路

北青报：中央曾多次表示反腐也需要用法治化思维和法治方式。如何评价十八大以来反腐法治化的“成绩单”？

马怀德：一年多来，中央采取了可以说史上力度最大的反腐举措，包括大要案查处，巡视、约谈制度的创新，纪检双重领导体制的完善等。在惩治腐败行为的过程中，也逐渐形成了一些制度。比如公布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《中央和国家机关差旅费管理办法》等。

我认为，反腐还是要走法治化的道路，一些行之有效的制度，像重大事项报告公开制度、公务员职业伦理和廉洁准则、巡视制度、派驻制度、以上级纪委为主的双重领导体制等，最终都应法律化。在不能一步到位成为国家法律前，可以先通过制定党内法规、规章的方式加以制度化，最后集大成形成国家法律。

北青报：为什么强调把反腐制度法律化？

马怀德：法律规定的权力义务和责任是联系在一起的，一旦制定为法律后就有法律责任，有责任就要追究。只有这样，才能使反腐的措施和效果持续发力，所以应当加快制定反腐的法律法规。比如制定公务人员伦理道德法、重大行政决策程序法、公务人员个人事项报告公开条例等，这些都是解决源头问题、解决权力规范制约问题的。