以法治方式推进农村土地制度改革

解读中央一号文件法治精神

□法制网记者廉颖婷

随着工业化、城镇化的迅速推进,农村青壮年劳动力大量进城,“谁来种地”成为发展现代农业难以绕开的话题。

刚刚公布的2014年中央一号文件提出,“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”,农村土地承包权和经营权分离被正式提到农村土地制度改革层面。

土地经营权从承包权分离,其实质是在倒逼改革,意在使市场发挥决定性作用,激发农村经济社会活力——这是采访中专家们的一致观点,此举亦被看作是通过改革对农民释放红利。

值得一提的是,在2014年中央一号文件中,有4次提到推动修订相关法律法规,其中有3次出现在“深化农村土地制度改革”这一章节。这意味着必须以法治的方式推进改革,这也是土地制度改革的突破口。

专家表示,此次农村土地制度改革,许多法律如土地管理法、物权法、农村土地承包法等,都需要根据中央的新精神重新修改；还有许多相关配套的法规、条例、政策,也都需要修改或制定。

凡此种种,都不是短期内可以完成的。

因此中央一号文件指出,要因地制宜、循序渐进,不搞“一刀切”、不追求一步到位,允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。

土地经营权二次分离

2014年中央一号文件提出放活土地经营权,是土地承包经营权的二次分离。

土地承包经营权包含“承包”和“经营”两个要素,由土地承包经营权派生出承包权和经营权。

放活土地经营权,意味着承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权,同时不改变土地承包关系。

土地承包经营权的一次分离,是在上世纪80年代初。

1978年,我国实行家庭联产承包责任制,承包经营权从农民集体土地所有权分离。

1979年,联产承包责任制逐渐在全国推开。到1983年年底,全国绝大多数生产队采取了大包干的土地承包形式。

联产承包责任制充分调动了农民劳动的积极性,农业生产效率大幅提高,农地生产过程中的效率问题迅速被释放出来。据测算,1979年至1984年,中国农业(不含村和村以下)年均增长7.98%,种植业增长6.77%,超过二战后世界各国农业的增长速度。

如果说农村土地承包经营权结构的一次分离,是为了解决农地生产过程中的效率问题,那么,经营权从土地承包经营权二次分离,则是为了有效解决农地资源优化配置问题。

“土地承包经营权的一次分离是为了强化农民权利；二次分离是为了保护农民利益。”“三农”问题专家党国英在接受《法制日报》记者采访时说。

随着城镇化进程的加快,大量农村劳动力向二三产业转移,农村社会结构发生了深刻变动。

这种变动体现在,农业规模化经营要求土地流转,改变“人均一亩三分地”的土地细碎化现象；与此同时,很多农民担心承包经营权流转出去,无法要回,宁可撂荒不流转,严重影响了土地的资源配置效率。

尽管承包土地细碎化并非土地承包制度本身所导致,但已然成为农村土地经营所面临的主要障碍之一——不仅浪费了耕地资源,还降低了农业劳动力和机械生产效率。

经营权与承包权分离,意在高效率地配置土地资源,从而推进农村土地规模化种植经营。

“这次有针对性地提出经营权分离,就是为了优化土地资源配置,让从事二三产业的农民将土地流转出去,让职业农民从事专业化农业生产。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥说。

国土资源部法律中心主任孙英辉认为,土地承包经营权的二次分离是在农村经济不断发展背景下,适时调整土地产权关系,改善土地资源分配结构的内在要求,是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。

依靠法治推进改革

承包经营权一次分离激活了农民的积极性,推动了农村生产力大解放；承包经营权二次分离将激活农地的灵活性,促使农村生产力发展再一次飞跃。

孙英辉认为,在承包权更加稳固前提下,经营权流转满足了农民离土离乡或留土离乡诉求,有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题,促进新型农业经营主体培育,更有效保护耕地红线。

“需要明确的是,无论承包经营权如何流转,土地所有权都属于农民集体,这个不能动；承包权都属于农民家庭。”李国祥说。

标志着中国农地使用权改革进入法制建设新时期的时间节点是1998年,土地管理法修订通过,首次将农村土地承包30年不变的政策以法律形式固定下来。

当年10月,中共中央十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。

2014年中央一号文件指出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。这意味着需要修改相关法律,将土地承包期再延长30年的政策固定为承包关系长久不变。

另一个对制度设计提出新要求的现象是,截至2013年上半年,全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩,已占到家庭承包耕地面积的23.9%,其中近80%是以转包和出租等方式流转。

在这些流转的土地中,有一部分是承包经营权一同流转；还有一部分是实质发生的承包权主体同经营权主体分离的流转土地,双方关系仅靠合同约定,易发生纠纷,权益保障程度低。

因此,必须以法治的方式推进农村土地制度改革。

孙英辉认为,当务之急是修改农村土地承包法和物权法有关内容,明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。强化承包经营权二次分离与集体建设用地入市、宅基地赋能等土地产权制度改革的系统性、协同性,确保改革红利最大释放。