社区养老：资源错配政策乏力民资难进

在吉林省长春市绿园区青年街道宇航社区不足40平方米的日间照料室，仅有6张床位，而社区内60岁以上老龄人口共有2364人，“每天来这里活动的老人有三四百人之多，6张床位根本无法满足需求。”社区主任助理武智文向《经济参考报》记者道出社区养老正遭遇的窘境。

近期，记者在吉林、安徽等地调查发现，尽管各地政府采取多种措施积极推进社区养老，但目前社区养老仍亟待冲破资源错配、政策乏力、民资难进等“三重门”。

养老资源错配

一边是养老资源短缺，另一边又在浪费。社区养老在资源错配过程中正在丧失应有的功能。

安徽省民政厅社会福利和慈善事业促进处副处长张振粤向《经济参考报》记者介绍，目前，安徽城市有1030个社区有居家养老服务设施，仅占城市社区总数的40%左右。在农村，除了以五保户为服务对象的农村敬老院外，社会养老服务设施几乎是空白。

“社区养老”是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

不过，由于资金的缺乏，许多社区养老设施严重不足，仅能提供简单的文化娱乐场所，日间照料和短期托养功能不健全。有的社区因为设施简陋、服务单一，老人们渐渐都不来社区活动，投入的社区养老服务资源又浪费了。

吉林、安徽社区养老设施短缺，经济相对较好的北京和上海也面临同样的问题。据北京市西城区老龄工作负责人介绍，按照北京市社区养老服务规划，西城区社区养老床位严重不足，增加床位又面临场地空间限制问题。由于西城区地处首都的中心区域，土地资源有限，内部挖潜空间小。另外，辖区内老旧房屋多，改扩建审批手续复杂，成本高，社区养老现状不容乐观。

与养老床位相比，专业护理人员和社工的短缺更是一个有待解决的难题。记者了解到，现在有些社区也引进社工，开展了志愿者为老服务，但志愿者大都是学生、党员或者在职职工，他们服务的时间和内容非常有限。目前我国对社工组织培育不足，其人员流动性大，很难满足市场需求。养老护工人员普遍文化水平低，护理技能差，而这个行业低廉的收入和较低的社会地位，也难吸引具有一定素质的人从事此行业。

一边是短缺，另一边却存在浪费。记者发现，一些社区因为管理不当，设置不合理，社区养老设施没有充分利用，成了应付检查的“摆设”。还有的老人说根本不知道社区有养老服务。

尽管安徽合肥市政府大力推动社区养老工作，要求每个社区有10张床位，供日间照料，但记者了解到，一些社区为了达标，花资金配备床位、空调等，有的甚至把社区会议室改装，摆放床位。但由于没有引入社会力量参与到运转机制中，社区的工作人员又没有时间、精力来照顾老人，很多日间照料室基本没有服务，只能看看电视。有的甚至没有老人来，设备处于闲置状态。时间长了，有的社区干脆把床收起来放进储藏室，房间另作他用，检查来了，又临时把床拿出来摆好，组织几个老人，应付检查。

扶持政策“好看不中用”

针对养老服务，有专家称，政府推出的政策好看不中用的多，一些服务措施“动口不动心”。

有社区工作人员告诉记者，上面对社区养老院建设每年都有硬性指标，比如完成多少助餐点、床位数，并根据数据加以考核。一些社区的养老院内设有图书室，但报纸都是很久以前的，书本根本没人翻看，对考核而言，上架量确实达标了。

此外，记者还了解到，有社区和基层养老服务人员反映，政府一方面缺位，该管的没管好；另一方面越位，本可以由市场主导的服务，却由“政府主导”来提供，这种由上而下“设定”的服务既浪费了公共资源又没有满足老年人的实际需求。

比如，有些地区一律给80岁以上的老年人发放50-100元的“尊老金”或类似的“生活补贴”，这对需要改善生活质量的老人起到了很大的作用。但对经济宽裕的老人来说，意义并不大，他们更需要的是生活照料和精神慰藉等方面的服务。还有一些地区给所有70岁以上的老年人统一办理了“免费公交卡”，但对身体不好、长期卧床的老人来说几乎用不着，有人护理、有人陪着到医院看病是最需要的。

　　中国老龄产业协会副会长张恺悌在接受《经济参考报》记者采访时表示，养老服务出现的问题主要表现在政府推出的政策好看不中用的多，考核指标不明确，落实不理想，一些服务措施“动口不动心”。

“老龄政策系统性不强，体系设置不健全。在制度设定层面，体现在政府缺位。”中国老龄科学研究中心主任吴玉韶从制度层面分析了社区养老遭遇的困境。

吴玉韶进一步表示，社区养老政策散见于各部门的政策文件中，缺少立足于全局性、前瞻性、系统性的顶层设计，导致绝大部分政策处于“救火队”状态。目前，社区养老服务体系的建设主要依靠民政、卫生、老龄等少数几个部门推动，政策涉及的范围小，实施力度弱，部门之间协作与配合不密切。

在养老服务事业中，有业内人士认为，政府的责任是负责观念引导、政策制定、管理监督和对困难老年群体的兜底与福利服务。然而，在吉林省民政厅社会福利处副处长綦殿学看来，政府对社区养老的监管、行业标准、服务规范等方面缺乏明晰的界定。

张恺悌还认为“政府主导”的服务带有明显的“计划经济”特点，其服务内容在很大程度上取决于服务资源的多少，而不是从老年人的实际需求出发来制定。

吉林省社会科学院法学所所长于晓光表示“政府越位凸显，导致社区养老市场化发展严重不足，在老龄服务的‘市场经济’领域里依然晃动着‘计划经济’的大手，造成社区养老服务市场总体滞后，具体表现为市场细分不够，服务水平和质量不高。”

引入民资遇多重阻力

风险大、短期盈利难再加上政府扶持力度不足，让民营资本不敢轻易涉足养老行业。

尽管社会力量的广泛参与是我国养老事业成功的关键已形成共识，但目前民营资本对养老行业“望而生畏”，大多不敢涉足。

在2011年底成立的北京寸草春晖养老护理院为民营背景，设立在北京人口密度较大的老社区，共投资1000万元。院长王小龙告诉《经济参考报》记者，房租、人工两项占了养老院成本的90%，一年150万房租，外加300万的转让费，相当于用写字楼的价格办了养老院。“政府重视，但力度远远不够。开业一年多共有10来万元政府补贴，和投资1000万比是杯水车薪。我们租房做养老却没有建设补贴，还要交所得税。”

王小龙还称，现在政策还停留在几十年前的水平上，认为养老是福利事业，不是产业，不允许市场化运作，这就制约了民营企业进入。为此，他呼吁，政府应出台鼓励政策，用一个支点政策把民营企业的积极性调动起来，解决中国养老难题。

此外，张振粤则认为，民间资本本身具有逐利性，但由于社区养老以公益性为主，盈利微弱，加上医疗纠纷等风险，民间资本多数不愿涉足。

记者了解到，制约民间资本投资养老行业的因素主要有以下几个：投资大战线长、成本回收慢、短期难盈利；风险大又没有保障，而老年人病多、易发生意外，这些将给养老院带来很多责任和麻烦，有时一个医疗纠纷拖垮一个养老院；政府鼓励措施少，配套政策又不到位，如社保医疗卡等还不能同养老院内的医疗机构联网等。

对此，有专家指出，扶持社会力量介入社区养老是大势所趋。政府部门应制定好优惠政策，在税收、融资、土地、城建、金融、水电管理和交通等方面给予相应的优惠，创造良好的政策环境，吸引更多的投资者。记者 周立权 叶锋 蔡敏 闫祥岭 长春 上海 合肥 北京报道