行政诉讼法大修解三难 法院可查“红头文件”

从最开始的告官无门到如今的每年10万告官案，我国的行政诉讼取得的成绩有目共睹。但长久以来“民告官”中有三大难关始终没有得到根本的解决。

立案难

首先这第一道关就是立案难。这也成为阻碍“官民”纠纷进入法律程序的最大瓶颈。一个最近的案例是，今年9月，河南一家酒店的职工向法院提起行政诉讼，希望向当地工商行政部门讨要个说法，法院却以“领导说不立案”为由，让他们吃了闭门羹。

连案都立不了，也难怪很多地方出现了“信访不信法”的尴尬现实。那怎么破解这头道难题，昨天分组审议《行政诉讼法》修正案草案的全国人大常委会委员们提出了各自的意见。

法院以各种理由不受理案件，行政机关以各种方式不积极应诉，行政诉讼，成了很多百姓不敢打、不愿打的官司。在昨天分组审议行政诉讼法修正案草案时，十二届全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻带来这样一组数据：

辜胜阻：现在行政案件全国加在一起10万多件，相对法院所有1200多万的案件只占1%左右。在这10万多个案件中间，27%的案件得到了实体裁判，不到三成。现在由行政纠纷所引发的信访高达400万至600万。

法院不受理案件，理由众多，其中最常见的是告诉你这不属于受案范围，不能立案。那么到底什么可以提起诉讼？现行法律列举了八个条款，此次修改增加为十条，而且对原条款也逐一修改，充实内容。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在向全国人大常委会作说明时，指出了其中最大的变化。

信春鹰：将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用等纳入受案范围。

草案还将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为纳入受案范围。尽管受案范围作了较大扩充，但是多位全国人大常委会委员仍然认为，这样的修改还是不尽理想。

辜胜阻：这次修改对于受案范围采取列举加排除的规定，列举本来就是有限的，再加上排除，使得受案的范围很窄。

王刚委员也赞同这一观点。

王刚：列举方式无法穷尽所有可以起诉的行政诉讼行为，在法律中规定没有实际意义。建议采用总括加排除的方式来规范受案范围，即采用除什么什么之外法院应当受理。

简单来说，现行法律列明了那些行为可以被起诉。而总括加排除的方式是只列明哪些不可以被起诉，除此之外都可诉，这无疑会更大幅度地扩大受案范围。

审理难

降低门槛，只是一个开始，行政诉讼的第二关，是审理难，其中最重要的就是如何减少地方政府施加的压力？

为此，草案新增两条规定，一是异地审理，二是提级审理。事实上类似的尝试此前在一些地方法院取得过一定的成效。但是，也有专家认为，要想治本，还必须进行司法体制的改革，变地方法院为国家法院，变地方法官为国家法官。

执行难

第三关——执行难。判了，不落实，等于前功尽弃白费功夫，否则就成了法律白条。对此，原法律对于不按期执行的行为，只有罚款的规定，现在的草案增加规定：第一，将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告；第二，拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。国家行政学院教授胡建淼非常看重公告的作用。

胡建淼：公告是什么意思？就是法院的判决生效了，行政机关拒不执行，法院可以公告。现在是一个网络社会、舆论社会，媒体说某某行政机关拒不执行法院的判决，公告比拘留还严重，这个行政首长肯定当不下去，老百姓要骂他，这个公告是最重要的。第二个是拘留。我相信只要法院真正敢于公告、拘留，执行难的问题就不存在了。

除了上面提到的三大难问题，在实践中还有一个突出的现象必须要解决。有些具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，但这个行为是因为一些规章以下的规范性文件，也就是常说的“红头文件”导致的，但这些红头文件却无法通过法院的审理来撤销，这就会出现“治标不治本”的现象，一些社会矛盾无法真正的化解。

比如，5年前备受瞩目的全国首例机场建设费行政诉讼案中，就因为机场建设费的征收依据来自民航总局等多部委的一则通知，而被北京市第二中级人民法院以不属于法院受案范围为由裁定驳回。

对于这个问题草案规定，人民法院可以对规章以下的规范性文件进行附带审查，不合法的，转送有权机关处理。全国人大常委会委员龚建明肯定了草案的这一进步，但是他希望能够直接将“红头文件”纳入受案范围、单独被诉。

但也有委员认为不宜操之过急，认为法院在审判过程中不适用相应的 “红头文件”，实质上也是一种否定。

诉与不诉，仅仅是观点之争，各方的意见和建议还将被不断地融汇其中，我们期待着法律修改的每一步都能朝着保护公民、法人和其他组织的合法权益这一目标更进一步。(记者 侯艳 马闯)