公安部副部长：户籍改革复杂点是和各种利益挂钩

党的十八届三中全会提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。公安部副部长黄明表示，这四句话实际上就是此次加快户籍制度改革的线路图：

黄明：这次户籍制度改革是配套进行的，一方面要解决农业转移人口市民化的问题，另一方面就是要提高公共服务，让那些暂时还不具备在城市落户条件，或者不愿意在城市落户的人，也在医疗卫生、子女教育、社会保障等方面，能逐步享有同当地居民同等的基本公共服务。

黄明说，加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。数字显示，目前我国1.6亿外出农民工约69%集中在直辖市、副省级城市、省会市和东部的一些城市。而中小城市和小城镇吸引人口集聚的能力不足。黄明表示，要加强政策引导、产业引导和观念引导，加快产业布局调整，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，增强中小城市产业承接能力，以就业带动促进人口集聚，引导人口就地就近转移就业，逐步实现人口的合理均衡分布。

黄明：比如说北京和广州，在过去的十年中，每年都增加流动人口40万以上，上海和深圳每年增长50万以上，人口过度集中，给环境、交通等造成很大的压力。要从政策上引导，加快中小城市的建设，有重点地发展建制镇；要加强产业的引导，要加强产业的转移，让中小城市、建制镇周边的常住人口和农业转移人口能就近、就地打工和转移；还要加强思想观念的引导，要告诉大家进城的目的是追求幸福的生活，合适才可能舒适，舒适才能幸福。

黄明说户籍制度改革，要遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进，并把握好三个重要原则。

黄明：一个原则首先是要尊重自愿，农民要不要进城，什么时候进城，进哪一个城，都要由他自己来选择，我们不要把农民赶进城，拉进城。第二个原则就是分类指导，就是我们要根据各地的实际，因地制宜地制定城市的标准，向全社会公布，让农业转移人口和其他的常住人口都能够了解每个城市的具体条件，合理安排自己的未来，给自己有一个固定的预期和希望。第三个原则是有序推进，这次户籍改革涉及到千家万户，关系到广大人民群众的切身利益，一定要积极、稳妥，而且要更加扎实，我们不能刮风，不能冒进，不能搞运动。

我国是按照户籍身份来执行公共教育、就业服务、社会保险、医疗卫生等基本公共服务。要使户籍制度改革取得实效，必须逐步剥离附加在户口上的各项福利待遇。

黄明：主要表现在三个方面，一个是附着在户籍上的利益比较多，需要逐步地剥离，户籍制度改革本身并不复杂，复杂的是和各种利益挂钩。第二个就是我国的城乡之间、地区之间的差距较大，需要合理引导。第三个就是各种利益的诉求不同，需要统筹兼顾。表面上看，是一个户籍问题，实际是背后的一个福利问题，而本质是一个城乡的差距、区域的差距问题。

谈改革，有一句话大家很熟悉，就是顶层设计与各地的摸着石头过河相结合，实际上，一直以来，户籍改革虽然难，各地结合各自的特点，也一直在做一些探索和尝试。比如在浙江嘉兴，2008年就让“农业户口”彻底退出了历史舞台。

姜建民是嘉兴市区城南街道八字桥村村民，2008年之前，他和自己父母就在嘉兴市区买房，并在附近企业工作，虽然一家都在城市工作，但由于农村户口，在医疗、养老等社保以及教育等方面和城市居民待遇不同。

姜建民：当时农业户口到企业上班，养老金也不给交啊。就算换瓶煤气，人家有城市户口就要便宜。我们好象要议价的。

2008年10月开始，嘉兴实行户籍制度改革，取消农业户口，实行统一的居民登记制度，姜建民一家都享有了企业的职工养老保险，姜建民的小孩也顺利地在市区小学就读。嘉兴市农办副主任徐勇指出，嘉兴户籍制度改革实现了居民的自由迁徙，从而逐步改变附着在原来不同户籍上的利益格局：

徐勇：其实改变户籍制度，主要就是改变依附在户籍上的各种福利待遇。各个部门都有一些，民政、教育。

嘉兴率先在全国推行了城乡统筹的养老保险和医疗保险制度。南湖区大桥镇花园村村民黄翠香从2008年开始参加嘉兴城乡居民养老保险，最初每月能领到200多元养老金，现在增加到5百多元，虽然相比城市职工养老保险每月1千多元要低很多，但对于今年63岁，还在田里耕作的黄翠香老人来说，也很满意了。

黄翠香：到底国家每个月打到我卡里，实惠呀。

嘉兴市社会保障局局长于霞芬表示，嘉兴养老保险和医疗保险制度虽然覆盖了所有嘉兴城乡居民，但层级比较多，保障水平差距大，政策呈现了碎片化的状态：

于霞芬：碎片就是政策太多，层次太复杂。逐渐整合一些制度。比如说养老保险现在是两项，职工的和城乡居民的，要做整合。那么医保也一样的，职工的和城乡合保，怎么样做整合吧。体现真正的统筹一体的概念。

如何整合公共资源，更加公平分配给嘉兴城乡居民，是嘉兴户籍制度改革，统筹城乡发展的根本命题。

嘉兴市农办副主任徐勇：接下去的难度，一个是公共财政问题，制度一元化嘉兴已经解决了蛮好了。但是标准的一元化现在还在逐步的解决。另外一个农民毕竟有一块土地的，城市居民是没有，怎么处理好这两个方面的关系。

在广东中山，当地2009年开始在全国率先全面推行流动人员积分制管理制度，以积分排名方式安排外来流动人员入户、子女入学，这也引发过全国的关注。

中山的积分制管理计分标准由基础分、附加分和扣减分等三部分组成。基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容。附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育等。扣减分指标包括“违法犯罪”和“其他违法行为”两项内容。积分制管理办法规定，积分累计达到一定数额的流动人员，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇，目前只安排入读小学一年级和初中一年级。

中山市教育局党委副书记刘红菱：我们积分入学这个政策现在继续降低门槛，相对一些指标都降低了，而且确保各个镇区的政府是以流入地的公办学校安排为主，这样一项政策。并且学位供给能够在满足了户籍之外，优先安排我们积分入学的达到条件的流动人口子女，安排到公共学校去，刚刚实施的时候是3000多，09年是6000，去年达到8000，今年达到了8800，不断增加公办学位的供给，就是对这些流动人员的子女。

张先生是一名士多店老板，来中山已经10年，妻子也在中山工作。两人前几年在中山石岐购买了一套二手房，今年他通过义务献血、计划生育等加分，最终得到100多的高分，成功取得入户中山市的资格：

张先生：有这个政策以后小孩上学，大人以后养老医疗都好了。

今年中山“积分制”入户，还对有技能的工人实行了技术等级与“白领”持有文凭同样待遇，他们只要通过培训经过技能鉴定，达到了技师或者中级职称，就与大专文凭一样获得60分，并即可入户城镇。有专家表示，积分制以公开透明的方式，解决了有限公共资源如何分配的问题，但是在现实条件之下，如何实现低端劳动力也能享受公共服务，仍将是今后面临的难题。

有困难，大家都还在探索，当然尝试从来都不是一帆风顺的，10年前，河南郑州也曾试图打破户口的藩篱进行改革，全面放开户籍限制。不过8个月后勇敢的试水却无奈仓促终结。

2003年，郑州全面放开户籍：任何人只要在郑州有亲戚投靠，能提供住房证明，就能成为新市民。原籍洛阳的李女士，2004年4月，成了郑州人：

李女士：在郑州之后，我们做生意各方面也比之前的条件更好一些，孩子也解决了上学的问题。

户籍改革，郑州并不是第一个吃螃蟹的，但在大中城市里，郑州却是胆子最大、步子最阔的。一夜之间，如同开闸放水，人口急速膨胀。积极效应一一显现：人气增加、房地产等行业被带动起来。然而，副作用也开始凸显，整个公共服务体系面临极大困难，带给老百姓的直观感受就是拥挤不堪：

市民：各种资源，包括交通、卫生医疗都承受不了。

原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策，这成为户籍制度改革的最大障碍。8个月后，郑州不得不叫停户籍全面放开政策。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，郑州的户籍改革，不能算作失败，而是一种有益的尝试：

迟福林：户籍制度改革，一定要与基本公共服务制度相结合。因为我们现行的户籍制度下，其实是两元的公共服务制度安排，如果仅仅是作了户籍制度改革，而公共服务制度改革没有配套上的话，户籍制度改革是很难取得成功。

经济学家辜胜阻，细算改革利益账之后发现，依附于户籍制度之上的城乡不平等福利，可以达到60种以上，进城之后，福利均沾，这一切，都需要地方政府要有雄厚的财政实力。他坦言，户籍改革，要解决人往哪里去，也要考虑钱从哪里来：

辜胜阻：人往哪里去，还有一个钱从哪里来，所以现在有研究部门测算，一个农民工的市民化，仅基本公共服务这一块就需要花十万块钱。这样一个高成本的改革需要成本分担。

改革从来都不是一蹴而就的，现在，郑州的户籍改革依然在推进，今年11月1日起，当地居民暂住证已经升级为了IC卡居住证。作为农业大省，从2010年起，吉林放开农民进城落户限制，凡是进城农民有稳定居所、稳定就业岗位、稳定经济来源，就可以进城落户。

吉林省农安县农民蒋亮长年在城里打工，打工的收入早已远远超过种地，却一直都是所谓的“农村户口”。2010年，吉林省放开农民进城户籍限制，他毫不犹豫地转成了城镇户口。

蒋亮：迁过来最大的好处是对子女比较好。因为农村教育方面，各个方面都不如市里好。还有医疗这方面在医院能直接报销，有的时候还得回农村去办，挺不方便的。

蒋亮说，户籍制度改革，不单是户口问题，还涉及到子女上学、医疗、就业等很多东西，让农民真的能和城里人一样，能真正变成城里人了。和蒋亮有同样想法的农民工还有很多，然而，记者采访中发现，更多的城市打工者更喜欢留住农村的根。在吉林省户籍制度改革试点城市之一的通化市，普通农村务工者的落户热情并不高。通化市公安局户政支队支队长张志刚坦言，户籍制度改革在推进过程中，并没有让农民真正“走出去”和“留下来”。

张志刚：户籍制度改革以来呢，就是农民到市区城镇这个量呢不是很大，应该说比例相对比较小，积极性不高。

近期的一项统计发现，吉林省长春、吉林两市接受调查的农民工中，有七成不愿意放弃自己的农村户口。35岁的长春某国企员工刘秀山，看上去是典型的城里人，一年收入六七万元，可他的户口却在吉林市老家农村，这意味着他在城里无法享受政府福利。不过，与传统想法不同，刘秀山根本不想要城里人的福利。

刘秀山：因为农村人吧，就是指着土地养老呢，国家现在对农民这块，政策啊、待遇啊也都挺好的。就不见得非得想转。

刘秀山告诉记者，如今城里的小学、中学都已实行免费义务教育，农村户籍和城市户籍的小孩入学费用一样，他觉得已经没有为孩子转户口的必要。另外，即便是城市户籍，一般居民的养老、医疗等保障水平也不高；而在老家农村，取消农业税，农民享受种粮补贴，享受新型的农村医疗保险。这样一来城镇户口对农村人的吸引力越来越弱，甚至没什么吸引力。

刘秀山：比如说，现在种地他有直补，什么费用现在都不收了。再一个农村现在也有医疗啊、补助啊，它也有低保，但是是成年给的。然后呢，农村最起码吧，他有园子有地，就是没有工作，其实也能糊个口。然后呢，如果真是有占地了，或是什么样了。现在国家对农民的土地征收啊，赔偿这块还挺高的。

通化市公安局户政支队支队长张志刚介绍说，由于城镇化、工业化，近年来农村土地大幅升值，这也使得很多农民即便身在城市务工，也不愿意从农村户口变为城镇户口，因为变成城镇户口后就会失去土地，失去分享土地红利的机会。此外，附着在户籍上的各种保障和社会福利仍然停留在很低的水平上，这些都导致城镇户口含金量低。

张志刚：比方说子女上学、就业、医疗、社保等方面达不到他们在农村那种要求，咱们城区生活配套设施保障还没有达到使大量的农村人口涌入城区这种承载能力，这也是制约着农村能不能推城镇化。农民进城以后由于他的就业不稳定，导致他的日常保障来源不稳定，进入到城镇以后可能出现一个贫困现象，所以他不愿意在城市长期生活。