给不了户口先给市民待遇

　　市民化成本该谁买单(关注城镇化成本(下)·分担机制怎样更合理)

——江苏张家港新市民积分管理制度调查

本报记者王伟健

编者按：农民工变市民，在教育、医疗、住房、养老等方面需要很大的投入，对于地方政府而言，市民化成本无疑是最大压力。十八届三中全会明确提出，推进农业转移人口市民化，完善城镇化健康发展的体制机制。市民化成本由谁分担？如何分担？本期予以关注。

给不了户口，先给市民待遇：

新市民积分管理，医保个人只掏150元，剩下450元政府买单

张家港，长三角的一座新兴港口城市。改革开放以来，大批农民工纷纷涌入。统计显示，张家港本地户籍人口为89万人，外地人口有64万人，外来人口成为主要劳动力。

如何解决这么多外来人口的利益诉求？去年，张家港对全市居住3年以上的2.5万名农民工做了一次问卷调查，结果发现，其中有八成最希望子女进公办校，有五成盼望小孩加入当地医保，而想要落户的仅三成。

“进城农民工更看重户口背后的权益。”张家港新市民事务中心主任闻振平说，教育、就医等公共资源都和户籍捆绑在一起，而城市的公共资源也有限，不可能一下子对外来人口全部开放，怎么办？

给不了户口，就先给市民待遇。张家港“试水”公共资源与户籍制度脱钩，政府每年向新市民子女提供相当数量的公办学位、居民基本医保指标和一定数量的入户指标，根据个人表现进行积分排名，竞取相应资格。

“我儿子和本地孩子一样，已经办理了医疗保险。”12月10日，江苏省张家港市的新市民贾庆向记者展示了他孩子的医保卡，一脸喜悦。贾庆来自安徽省宿州市，3年前到张家港打工。如今，他通过自己的努力，获得了新市民“积分”，争取到与本地人同样的权益。

“拿着这张卡，到社保窗口去办理基本医疗保险，和本地小孩一样，大病报销限额最高30万。”锦丰镇新市民事务中心主任夏永刚说，基本医疗保险人均出资600元，但现在个人只要掏150元，剩下的450元由政府财政买单。

张家港市委书记姚林荣说：“我们在全国县级市中率先推出《新市民积分管理暂行办法》，通过此种模式，让新市民享受到人性化关怀、同城化待遇、均等化服务。”截至目前，张家港市已有1.5万名新市民子女参加居民基本医保，1.65万名新市民子女通过积分实现就读梦，700余名新市民获得积分入户准入资格。

政府财政支出压力不小：

每年新增随迁子女6000人，公办学校吸纳75%，农民工子女学校接收25%

今年43岁的黄淑华是湖南益阳人，她和丈夫在张家港市经营一家电机公司已有10多年，儿子从小跟随父母读书。“孩子上学一直是我的心病。”黄淑华说，找人托关系，出赞助费，因为户口没过来，只能先上了私立学校。最近对照积分项目，符合条件，才把小孩的户口迁过来，享受同等待遇。

“为了实现这个同等待遇，流入地政府花费的财政投入可不少，光新建校舍就要花几个亿。”张家港教育局副局长钱洁雅向记者算起账来。

钱洁雅介绍，张家港共有16万适龄儿童上幼儿园、小学和中学，其中外来务工人员子女有6万人。“本地户籍学生数量近3年基本没变化，但外来人口子女每年以10%的速度在增长。”每年10%增速，意味着张家港每年新增6000名学生，要新建5所学校，还要改扩建10所学校。钱洁雅说，这几年新增财政投入主要用于外来人口子女教育上了。“按照本地户籍学生的数量，我们早就可以实现小班化教学了，但目前每个教室大约要容纳48个学生。”

目前张家港公办学校大概吸纳75%的外来子女，8所民工子女学校接收25%的学生。

钱洁雅介绍，为提高农民工子女学校标准化水平，采取“以奖代补”给予奖励，奖励经费由市、镇两级财政各承担50%。从2012年起，张家港还按照414元每人每学年的标准，下拨外来子女的教育经费；还向农民工学校委派公立学校教师，比例不少于总师资的20%。“这些都是需要投入的。”

随着新市民积分制度的实施，一部分符合条件的新市民纳入了户籍人口管理。对积分一时达不到标准的新市民，张家港市出台了加快同城化待遇的相关文件，共设定了7大类17个项目。除了教育，还有医保、社保、廉租房等方面的公共开支。

张家港市新市民事务服务中心副主任张松祥介绍，每年给达到入医保标准的新市民子女进行保障，今年共有1.5万名学生，财政为此拿出675万元。今年，还帮办理居住证的54万外来务工人员购买商业意外保险，仅此一项，政府就投入了218万元。

该政府支出的还有不少。以新市民基本医疗筛查和培训为例，去年以来，张家港市开展计生随访、妇女病普查、“两癌”筛查等项目，财政支出累计近5000万元。

不同领域成本分担主体不同：

公共服务政府支出大头，社保支出主要由企业和个人分担

农民工市民化的成本，由谁分担？如何分担？

苏南某镇一分管教育的黎副镇长说起农民工带来的教育压力，直摇头。她所在的镇是当地有名的制造业大镇，总人口为40万，其中外来人口27万。随着外来务工人员的不断涌入，孩子的教育成了头等大事。她给记者看了一份有关该镇师资的情况表，上面显示，学生总数为19851人，在编教师1059人，代课老师333人。

为什么有这么多代课老师？“教师编制是上级教育部门定，但新增加的学生实在远远超过新增教师的编制，所以只能用代课老师。”她说。按规定，一个教室最多容纳50名学生，但因为外来学生实在太多，公办学校的每个教室至少有53名学生，每年镇上的教育基建支出要2亿元。

她介绍，这个镇目前有42所无证幼儿园，去年关闭8所，今年计划关闭5所。为了保证外来人口子女上好的幼儿园，政府投资9000万元建了一个可容纳1000名孩子的幼儿园，这是当地规模最大的幼儿园，但今年9月开园后立刻爆满。

黎副镇长说，建设学校主要由区和镇两级财政承担，今年镇建幼儿园，区财政承担了40%的资金，但到了2014年，这个补贴就没有了。

“应该‘钱跟人走’，把投入补到流入地政府。”钱洁雅也说，在江苏，省财政对每个学生有一笔教育支出，但很多苏北的学生已经在苏南就读了，省财政给学生的这笔费用依然划拨到这名学生的户籍地，这就很不公平。

新市民养老也是一笔大的开支。镇劳动保障部门负责人说：“社会保险的费用，主要由企业和个人承担，目前5个险种加起来，企业一年大概要为一名工人承担7200元，按照我们镇有10万农民工参加保险来计算，则一年的积累有7.2亿元。”

对于过去未参加养老保险又即将退休的外来务工人员，按规定，一次性交足15年13万元的养老保险，便可享受退休后700元的退休金。据测算，13万元只够支付8年的退休金，8年以后的退休金则全部由政府承担。“如果农民工在我们镇定居下来，那以后财政压力就非常大。如果以后这名工人回到当地，当地的财政压力就大。”这位负责人说，对于这方面的欠账，流入地和流出地政府都不愿承担。

张家港市委党校副教授杨敏认为，农民工市民化的本质是突破了城乡居民身份界限和制度壁垒。不过，放开落户限制后，也会给教育、交通、医疗、养老等带来巨大压力。“因此，有区别的、松紧有度的制度过渡是非常有必要的。”

专家表示，针对城市公共服务产品的类别，应采取差异化的转移支付与财政分担体系，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任，让“钱跟人走”，形成成本分担的合理机制。