纪检监察派驻机构改革9年 仍未走出同体监督困局

本网讯：昨日，中纪委监察部网站公布了中纪委派驻机构及与其合署办公的内设机构纪检组组长(纪委书记)名单，共计51人。另据央视报道，自去年底中央出台八项规定，截至今年9月底，全国共查处违反八项规定问题14839起，处理16699人，其中给予党纪政纪处分3721人。中央纪委已对22起典型案例作了全国通报，目前正在研究加强对明年元旦、春节期间落实八项规定的监督检查工作。

　　名单包括50中央部门1央企

　　设立纪检监察派驻机构，向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员，此系我国纪检监察体制的一项制度项安排。例如中纪委监察部，就向各国家部委、各国企，派驻纪检组。地方纪委监察机关，也向所管辖的委办局、国企，派驻纪检组。

　　昨日中纪委共公布了51个派驻机构及与其合署办公的内设机构纪检组组长(纪委书记)名单，共计51人，其中中央部门50个，央企(国家电网公司)1个。

　　据了解，虽然之前，从国家部委、央企的官网中，均可查询到纪检组的设置情况，但集中发布中纪委监察部所有的纪检监察派驻机构负责人名单，昨日还是近年来的第一次。

　　专家称系中纪委“去神秘化”延续

　　国家行政学院教授竹立家说，自9月初中纪委监察部新官网开通以来，一直在“去神秘化”，体现出鲜明的开门反腐思路，如首次公布纪检监察组织架构、中纪委监察部信访举报受理流程等等。昨日集中发布国家部委和央企的纪检组组长名单，系“去神秘化”、“开门反腐”的延续。

　　据了解，今年4月22日至26日5天内，在中纪委书记王岐山带领下，中纪委监察部领导班子成员，采取“一对一”、“面对面”的形式，分别约谈了所有派驻到中央和国家机关的纪检组组长、纪委书记，了解落实八项规定。

　　据中国纪检监察报报道，这次约谈引起了中央和国家机关各部委主要负责同志的高度重视。例如国资委纪委书记强卫东说，“约谈的是纪检组组长，绷紧的却是我们全机关的‘弦’。”“触动的，是我们驻在部门的一把手，提醒、警示的是党组、党委”。　　- 焦点

　　截至今年，纪检监察派驻机构的“统一管理，直接领导”改革，已推进了9年，但专家学者们认为，历经求变，纪检监察派驻机构仍未走出“同体监督”困局。上月12日，中纪委监察部官网发布了《中国纪检监察派驻制度研究》一文。文中称，2011年9月，对部分中央国家机关派驻纪检监察机构的基本现状和履行职能情况，进行了问卷调查。调查结果表明，“统一管理，直接领导”改革以来，监督是派驻机构最主要的职能，但派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，可实际效果差。

　　为何如此？该文将原因归结为，“首先是纪检组和党组之间的关系没有理顺。纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，拥有投票权而不仅仅是列席会议，但是其是否要服从党组的决定是个矛盾”。

　　管理模式 从“双重领导”到“直接领导”

　　纪检监察派驻机构的制度安排，最早可以追溯到1962年9月的八届十中全会，这次会议做出了《关于加强党的监察机关的决定》，规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。

　　1978年中纪委恢复重建后，纪检监察派驻机构一直采用“双重管理”模式，以国家部委和央企的纪检组为例，即受中纪委、监察部的领导，也受驻在部门党组(党委)的领导。

　　《中国纪检监察派驻制度研究》指出，上述“双重领导”格局，“由于上级纪委的领导力度往往没有驻在部门党组的领导力度大，在不少部门实际变成了以驻在部门党组领导为主的局面”。

　　为此，2004年，纪检监察派驻机构启动了“统一管理，直接领导”改革，即由原来的“双重领导”，改为中纪委、监察部直接领导。驻纪检组组长一般不从驻在部门产生，而是由中纪委、中组部提名，由中纪委呈报中央任免；其履职情况也由中纪委、中组部考核。　　改革难点 纪检组和党组关系没理顺

　　曾任中纪委研究室办公室主任、中国纪检监察学院副院长等职的李永忠，拥有34年纪检监察工作经历。他提出，纪检监察派驻机构是否能有效发挥监督作用，取决于是否实现了“异体监督”，即“监督者与被监督者是分立的，没有隶属关系，所以能够发现问题，并敢于反映问题”。

　　他表示，2004年以后，纪检监察派驻机构虽然实现了由上一级纪委统一管理、直接领导，但是纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导。加上派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责，所以纪检派驻机构仅是“半同体、半异体”监督。

　　《中国纪检监察派驻制度研究》一文也提出，2004年的“统一管理，直接领导”改革，留下了一个“尾巴”，“派驻机构干部的工资关系、党(团)组织关系、生活福利和社会保障等问题，仍然由驻在部门负责管理，不可避免地会受到驻在部门的较大影响”。导致派驻机构“往往难以主动开展专项检查，而仅靠参加一些会议往往难以获得实际情况”。

　　该文强调说，问卷调查结果表明，“派驻机构在监督方面投入时间和精力最多，但实际效果差。究其原因，是纪检组和党组之间的关系没有理顺。纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，拥有投票权而不仅仅是列席会议，但是其是否要服从党组的决定是个矛盾。在原卫生部参加中纪委监察部派驻机构统一管理试点的时候，时任卫生部部长张文康就提出一个问题，‘纪检组组长是党组成员，是否要执行党组决定？’”

　　一些专家学者援引近年来国家部委高官的腐败案件，如国家统计局原局长邱晓华案、原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案、发改委原副主任刘铁男案、原铁道部部长刘志军案等，提出“半同体、半异体”监督局面，削弱了纪检监察派驻机构的作用。据媒体报道，郑筱萸案发生后，中纪委一位官员在一次内部会议上“发火”，“在这些腐败面前，我们的纪检人员到哪去了？”

　　改革方向 提高派驻机构独立性

　　“派驻机构真的能够对驻在部门的党政‘一把手’进行有效监督吗？”，《中国纪检监察派驻制度研究》一文提出了这个问题。文中给出的建议之一为，在2004年“统一管理”的基础上，进一步完善对派驻机构的统一管理制度，提高派驻机构的独立工作能力。

　　事实上，今年8月27日，中央政治局召开会议决定十八届三中全会议程时指出，“要改革党的纪律检查体制，完善纪委派驻机构统一管理。”

　　那么该如何完善对派驻机构的统一管理制度？增强派驻机构的独立工作能力？

　　对此，自8月27日至今，专家学者们一直在探讨这个问题，综合而言，形成了四方面观点：“大部制”改革思路，整合预防腐败局、反贪污贿赂局等反腐败专门机构，建立“国家反腐败委员会”；“垂直管理”思路，纪检监察机关像海关、税务一样垂直管理；“上提一格”思路，由上一级纪检监察机关，监督下一级政府部门。

　　北京航空航天大学教授任建明说，即将召开的三中全会定位于全面深化部署改革，期待纪检监察派驻改革能有实质突破，走出“同体监督”困局。

　　从2004年至今，“统一管理，直接领导”改革正从国家部委，向县市延伸。