地方政府融资平台面法律困局

本网讯  ●地方政府融资平台的产生具有一定的正当性，但已扭曲与异化，面临公司法、预算法、担保法等多重法律困局。

●地方政府融资平台的泛滥不只是财政法制度设计缺位、错位与越位的结果，而且是财政分权危机的反映。

●治理地方政府融资平台一定要跳出部门法的局限，从权力制约、权利保障和地方自治的宪法视角进行审视，将公共财政、财政分权的理念锲入财政法的内核。

在助推地方债务攀高的背后，地方政府融资平台是一个关键性肇因。为了预防地方债务可能演化的危机，必须站在财政宪法学的高度审视地方政府融资平台，厘清其法律困局，寻求其救赎之道。

地方政府融资平台面临三重法律困局

地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

尽管地方政府融资平台的产生具有一定的正当性，但在资本与权力的纠结下，地方政府融资平台已经走向了扭曲与异化，并面临公司法、预算法、担保法等多重法律困局。

地方政府融资平台均是以国有独资公司的组织形式出现，对外宣称是一个独立的法人实体。然而，现实运作中的地方政府融资平台严重背离了公司法人的制度秉性。从财产上看，地方政府多是以土地、股权、税费、国债等作价出资形成平台公司的资本金，这些出资无需履行严格的登记公示程序，平台公司需要在地方政府的直接主导或间接控制下进行投融资，对公司财产没有独立的支配权。从组织上看，绝大多数地方政府融资平台没有建立规范的治理结构，不实行市场化运作，其重要高管职位由地方政府公职人员兼任，体现出强烈的行政管制色彩。从责任上看，平台公司依靠地方政府的信用进行运作，由地方财政直接或间接承担偿债责任，法律责任独立性的缺失使其难以享有独立的法律人格。此外，地方政府融资平台的主要职能是政府融资和承建政府投资项目，具有典型的公益性，与公司追逐营利这一本质属性大相径庭。所以，地方政府融资平台只是借用了公司这一企业组织形式的“外衣”，并不具备商事公司的实质特性。

由于地方政府融资平台名义上具有独立法人资格，其债务不会纳入政府债务范围，这使地方政府的显性债务大为降低，从而规避了《预算法》第28条的限制。这对地方政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成了潜在威胁，成为引发财政风险的重要因素。在规范地方债务问题上，《预算法》已形同虚设，亟待改造或重构。

按照我国现行法律，国家机关不能成为合同债务的担保人。然而，地方政府已经习惯于为其融资平台公司提供隐形担保，典型方式是出具所谓的“承诺函”、“安慰函”等不具有法律约束力的担保形式，更有一些地方政府通过立法性文件或者特许协议的形式进行担保。此外，在司法实践中，地方政府融资平台经常采用“道路建设车辆通行费收费权”、“土地出让收益经营权”、“市政公用行业不动产收益”、“特许经营权”等作为权利标的进行质押贷款。但由于现行法律法规对这些权利能否作为权利质押的标的未作出相应规范，导致融资平台公司的质押贷款面临较大的制度风险。地方债务的最终化解需要财政宪法学的变革

从表面上看，地方政府融资平台的泛滥只是财政法制度设计缺位、错位与越位的结果，但其在实质上是财政分权危机的映射。基于财政与宪法的高度关联，地方债务的最终化解尚需借助于财政宪法学的变革。

从法律文本来看，我国现行宪法和既有法律对财政分权未作出规范，作为权力机关的全国人大及其常委会长期以来处于缺席状态，奠定我国现行财政分权格局的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅是国务院颁布的一个连行政法规都算不上的规范性文件，这对于财政法治而言无疑是一个尴尬的事实。

考察地方政府融资平台的制度变迁，不难发现中央政府更多地是采取默许而不是打压的态度，尤其是在1997年东南亚金融危机和2008年次贷危机期间，中央政府对地方政府融资平台报以明确支持的态度。而在2010年中国经济出现过热和地方债务风险加剧的背景下，国务院又出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。可以看出，中央政府与地方政府围绕着地方政府融资平台展开的利益博弈并非一种基于宪法的博弈，而属于一种缺乏制度安排条件下的讨价还价。

在市场经济条件下，出于“理性经济人”的利益考量，地方政府存在寻求地方自治的天然冲动，当其希望通过改变现行税权分配规则增加地方税收利益而发现困难重重时，创建融资平台公司就成为不得已的选择。而从提高国家能力的角度看，中央政府还将长期强调税权的集中而不会轻易下放权力。这意味着地方政府融资平台将会持久存在，通过地方自治实现财政分权的难度可想而知。

地方政府融资平台反映了我国财政分权的制度困境或者说是制度转型的财政困境。规制地方政府融资平台和化解