群体性事件成因及法律援助对策

当前，我国改革正处于体制转轨、社会转型期，由各种矛盾引发的群体性事件已经成为影响治安秩序和社会稳定突出问题。据有关统计资料显示，从1995年到2005年间，我国群体性事件从1995年的超过1万起，持续增加到2005年的超过6万起，2007年已经超过8万起，参与人数愈来愈多。党的十六大报告指出：“稳定是改革和发展的前提。完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”。依法妥善处置群体性事件，是当前维护社会稳定、创建和谐社会面临的一项十分严峻而紧迫的重大任务。近年来，各地法律援助机构积极介入群体性事件，有效化解了一批因劳资纠纷、交通事故、医疗事故、工伤事故等引发的群体性事件，摸索了一些成功经验。

一、从法律援助角度看引发群体性事件的成因

群体性事件产生的原因是复杂的，多方面的，其中既有社会环境和社会政策等宏观方面的原因，也有个体与群体心理等微观方面的因素。群体性事件的产生是社会变迁过程中多种因素综合作用的结果，是各种社会矛盾的综合反映，是各种利益冲突的集中体现，从法律援助角度来分析，群体性事件产生的原因主要有以下几个方面：

(一)人民群众的切身利益被侵害是导致群体性事件爆发的直接原因

一是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地后，由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实、不配套，或者房屋被拆迁的征用补偿太低，影响了村民的切身利益。二是在城市，由于房屋拆迁、下岗失业、承包租赁、城市管理等原因也都会直接引发群体性事件。三是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性事件。如企业转制中的下岗职工群体再就业难，收入减少，基本生活得不到保障，部分企业经营不善，长时期拖欠职工和离退休人员工资，造成部分职工生活困难，超过了社会的承受能力。四是因交通事故、医疗事故、工伤事故导致的群体性事件。

(二)群众的法制观念淡薄是群体性事件发生的重要原因

随着五个五年普法规划的顺利实施，人民群众的民主法制意识逐步增强，对民主法制的要求越来越高，但由于受多种因素的影响，群众整体的法制观念相对淡薄，对法制的要求呈现趋利性，当法律对其有利时，便选择法律，当法律对其不利时，便无理取闹。同时也因为司法腐败，诉讼难、执行难、诉讼成本高等因素，导致群众法律信仰缺失，当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时，一些群众不懂也不会运用乃至不愿选择用法律武器或通过合法途径加以解决，而是动辄采取闹事的方式向政府施压，往往选择越级集体上访或闹事的形式，甚至发生暴力袭警、阻断交通事件，希望通过扩大事态，引起上级党委、政府的重视而达到尽早尽快解决问题的目的。使本来能通过正常的信访、法律程序得到解决的矛盾演化成群体性事件。部分群众心里存在着“不闹不解决、小闹小解决，大闹大解决”的负面影响和造势心理。认为闹事是唯一解决问题、获取实际利益的办法，故意扩大事态，聚众上访。同时，政府及职能部门在处理同一类群体事件中，对行为过激的事件和一般性的上访在解决方式、承诺程度及兑现结果的差异也加重了群众的这种心理，产生连锁反应。

(三)利益诉求表达机制不畅通是产生群体性事件的体制原因

在我国现阶段，如果不同社会群体的利益难以在一定范围内兼顾和协调到，又缺乏各自表达正当利益诉求的渠道，便可能导致矛盾的积累和利益冲突的加剧。目前，由于受国家体制和经济社会发展程度的影响，在利益诉求表达机制上还存在一些不健全的地方，主要表现为渠道不畅，不同社会群体表达自身利益的声音强弱不一，表达的机会不同，表达的有效性和充分性不一。特别是当弱势群体的利益处处受损时，又缺少畅通的利益诉求机制，于是他们便采用静坐、集体上访，阻碍交通，冲击党政机关等集体性施压行为来宣泄自己的利益诉求。因此，突发性群体事件也就频频出现了。

二、处置群体性事件的法律援助对策

当前，我国改革开放正处在关键时期，群体性事件增多，而大多数群体性事件是由人民内部矛盾引发的，所以，应进一步增强忧患意识，正视矛盾，化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，积极预防、妥善处置群体性事件，确保社会和谐稳定。

（一） 建立全面系统的群体性事件防范机制

凡事预则立，不预则废。法律援助只有加强基础工作，方能有效减少群体性事件的发生。一是要加强法律援助站点建设，方便群众就近申请法律援助。法律援助工作要实行无缝隙覆盖，确保法律咨询不出村（居），申请法律援助不出乡（镇）。在各级政府政务服务中心、矛盾纠纷调处中心设立办事窗口（接待室），受理群众法律援助申请、解答法律咨询，化解社会矛盾。要澄清法律援助对象底子,对残疾人、农民工、最低生活保障待遇人员要建立花名册，随时掌握了解他们的生活工作情况。二是要是大力加强法制宣传教育，不断提高公民的法制意识。要教育公民不仅要模范遵守法律和社会公德，而且要用法律武器保护自己、争取合法权益。同时也要敢于揭发各种违法行为，维护法律的尊严。三是要加强对困难弱势群体的法律援助工作，大力消化一切不稳定因素。法律援助工作要坚持“有援必审，能援尽援，方便群众，优质服务”原则，要通过法律援助工作人员的努力，切实解决好城乡低收入人口的贫困问题，帮助落实好最低生活保障待遇，以释放社会成员所承担的社会风险。要下大力气营造让每个社会成员、社会细胞、社会单元“各得其所”的公平的社会环境。对改革过程中不可避免的利益调整，应当形成有效的补偿机制，使改革中利益相对受损者能够得到应有的补偿，以保证改革过程中利益调整的相对优化状态。

（二）形成科学有效的群体性事件处置机制

群体性事件往住具有突发生，因此必须建立一整套处置预案，方能出事不慌，临危不乱，处置有序。一是建立一支应急队伍。要充分利用本地律师资源，挑选一批有一定社会影响、办事公道正派、组织和群众信得过的律师组建一支应对群体性事件小分队。在这支队伍中又建立若干小组，律师要各有分工，突出其侧重点、专业性。司法行政主管部门要加强政策方面的教育，加强工作调度，一旦出现群体性事件，要拉得出，面对各种问题，要应对自如，回答群众问题，要有理有据，不卑不亢，落落大方。二是要形成一套处置方法和策略。法律援助律师介入群体性事件，其主要工作方式是开展法律咨询，用自己所学法律知识解答诱发群体性事件的各种问题。据调查，目前发生的群体性事件中，大部分群众反映的问题是合理的，与他们的切身利益相关，因此，处置群体性事件时，务必要弄清事件发生的原因、群众心态和现场情况，慎重决策。要注意方法的灵活性和策略的多样性，要具体情况具体分析。对思想认识问题，要做好宣传解释工作，帮助群众明晰事理。对符合政策和法律，但长期得不到解决的问题，提请相关部门想方设法解决，切忌敷衍推诿。对于群众要求基本合理，但采取的方法过激，甚至违法的群体性事件，处置中对当事的群众既要动之以情，晓之以理，也要明之以法，使广大群众明辨是非，提高觉悟。对有的群众的不合理要求，要讲明政策和法律，晓以大义。对于极少数别有用心利用我们工作的失误和部分群众存在的不满情绪挑起事端的幕后策划者、煽风点火者，必须当头棒喝，义正严辞地指其违法性。三是要做好后勤保障工作。群体性事件发生后，不是一时半刻就能处理好的，有时需在现场连续处置好几天。如交通事故、医疗事故、工伤事故造成死人后引发的群体性事件，死者一天不安葬，警报一刻也就不能解除，因此必须做好后勤保障工作。首先，援助律师不能边轴转，不能不休息，司法行政部门和法律援助机构要作好调度，要保证有人替换，接替的援助律师能够立即投入工作。其次，要保证援助律师的人身安全。人非圣人，援助律师法律知识水平再强、政策水平再高，也有说错话的时候，一句话不对，就有可能遭到人身攻击，因此公安部门必须确保援助律师的人身安全。

（三）确立稳妥的群体性事件善后机制

做好处置群体性事件的善后工作，对有效防止群体性事件的反弹具有重要作用。善后工作主要包括以下方面：一是切实依法解决群众反映的具体问题，使相关群体的合法权益真正得到维护。对于能通过非诉解决的，要及时调解到位，对于要走诉讼程序才能解决的，要及时到法院立案，同时建议法院对诉讼费用予以减免缓。对于群众的不合理要求，应该向他们讲清楚相关的政策和法律，做好思想工作，使他们心服口服。二是对参与闹事群众要深入开展法制宣传教育，通过采取以案说法、现身说法等形式，加强对群众的教育，通过处理一起群体性事件，起到教育一大片的作用。三是要及时总结经验教训，举一反三，从中探求具有规律性的东西，以更好地应对类似事件的发生。

三、法律援助介入群体性事件亟需解决的法律盲区

现在一旦发生群体性事件，地方政府及其组织就要求司法行政部门或法律援助机构提供法律援助，出于维护社会稳定的需要，律师一般是有求必应。但根据《律师法》和《法律援助条例》的规定，许多事项不属于法律援助范围，申请人也不成立，办案补贴支付无法律依据，因此，有必要对《律师法》和《法律援助条例》作些修改和补充，以利更好地服务社会稳定。

（一）进一步拓宽法律援助范围。国务院《法律援助条例》主要规定了六项范围，主要是涉费的，各省、自治区、直辖市一般把追索交通事故、医疗事故、工伤事故的医疗费用和赔偿纳入了法律援助范围，但不能穷尽所有群体性事件涵盖的法律问题。如城市房屋拆迁补偿、土地征用补偿、承包租赁、城市车辆租赁、涉军群体安置等引发的群体性事件，都需要律师提供法律援助。因此有必要根据实际工作需要，增加法律援助范围；或给予地方法律援助机构一定的权限，对引发群体性事件确需法律援助的法律事项，决定实施法律援助。

（二）把“组织”列为申请人。国务院《法律援助条例》规定法律援助申请人为“公民”及其法定代理人，另外法院可以指定辩护。群体性事件发生后，需要法律援助时，提出法律援助申请的往往是政府部门或相关组织，一般情形下，由设在各级党委政法委员会的综治、维稳部门向司法行政部门或法律援助机构发出“派一个律师来”的指定，然后由司法行政部门或法律援助机构进行调度。虽然实际上是为群体事件中的某一个人或一群人提供法律援助服务，但表现形式上，是应相关组织的申请，为这一事件中某一个人或一群人提供法律援助服务。当前发生的群体性事件的解决，往往通过谈判、协商、调解的方式，满足或基本满足群体性事件的当事人的利益要求，很少有通过诉讼途径解决问题的，而这些当事人往往只关心其既得利益，至于援助律师为他作了多少工作，他应该提供哪些材料，一般是不予配合。因此，有必要把“组织”列为法律援助的申请人。

（三）给予一定金额的办案补贴。国务院《法律援助条例》只规定“受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员在案件结案后，经法律援助机构审查其提交的有关法律文书副本或者复印件及结案报告等材料，方可领取办案补贴”。而律师参与处理群体性事件，从出“警”到事件平息或基本平息，要付出很多精力，费心费神，虽然有关组织对其工作一般都给予了高度肯定，但如果不给予一定数量的办案补贴，必定会打击律师参与处理群体性事件的积极性，因为律师不是领取工资的国家工作人员，建议比照目前办案补贴标准按天（小时）计算给付其补贴。