人大常委会已将社会救助法列入立法计划

酝酿八年三次列入全国人大常委会立法计划

社会救助立法有望破冰

近日，一篇题为《记者长沙救助站体验被殴 全程触目惊心》的报道见报后，引起社会各界广泛关注。连同2012年年底发生在贵州毕节的5名流浪儿垃圾箱生火取暖中毒身亡事件，让社会救助失序亟待立法的话题再度升温。

2012年10月24日，受国务院委托，民政部部长李立国向全国人大常委会报告社会救助情况，这表明“社会救助法”已列入全国人大常委会的立法工作计划。全国人大内务司法委员会建议加快社会救助法的立法进度。

事实上，自2005年国务院正式启动草案起草工作后，已两次列入全国人大常委会的立法计划，法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过。

社会救助法亟须破冰。

各界呼吁社会救助法尽快出台

正如李立国所说，在社会救助的过程中因为缺少了法律的约束，一些有悖于公平公正的事件时有发生。不仅损害了困难群体的利益，更伤害到政府的公信力。“对社会救助进行立法太重要了！因为我国社会救助相关制度已经建立起来，这就好比大厦的四梁八柱都有了，单单缺一个房顶，就是法律。”民政部社会救助司司长王治坤在接受媒体采访时认为，我国的社会救助在城市低保和农村五保方面是条例，其他都是政策。只有政策，强制力不够，执行当中差别比较大。如果社会救助法能够出台，不仅可以把各项制度之间的作用和职能，中央与地方、部门与部门之间的职责等理清，而且全国人大常委会可以定期开展执法检查，对资金落实、基层工作能力建设等进行有效监督。

“这部法律迟迟不能出台，不仅无法保证社会救助制度规范、良性运行，而且也会影响到整个社会保障制度的法制化和整个国家的法制建设。正因为如此，第十届、十一届全国人大常委会均将其纳入立法计划，我所在的全国人大内务司法委员会还多次组织立法调研与研讨。”全国人大常委会委员郑功成说，在2012年10月下旬召开的全国人大常委会会议，内司委在回应有关社会救助法的代表议案时，继续强调要尽快加快立法步伐，要求由国务院尽快提交全国人大常委会进行审议。

立法“难产”并非财政压力大

“近十年来，我一直呼吁加快社会保障领域的立法步伐，因为这一制度的根本目的在于为全体人民提供稳定的安全预期。如果没有相应的法律规范，这种解除后顾之忧的制度安排就始终具有不确定性，其功能作用就会大打折扣，进而不仅不会减少乃至消除人们的不安，反而会导致无端的焦虑情绪。”郑功成说，他在调研中发现，由于立法的滞后，这一制度虽然成就巨大，但实践中的诸多问题急切需要通过立法才能解决。例如，救助机构为了杜绝不符合条件者申请救助，在无法准确把握申请者的财产与收入情形下，往往采取各种各样的“土政策”，比如有损受助者人格尊严的张榜公示和依靠群众举报。特别是张榜公示，等于给低收入家庭打上了贫穷烙印，这就是无法可依条件下的无奈之举。此外，由于缺乏法律的严格规范，那些不符合条件的受助者也未受到应有的惩罚。据2012年的一项调查，有的地方大约有10%甚至20%的低保户不符合申请低保的资格条件，这在国外及香港特别行政区，都是以诈骗公共财产罪论处的，在我国往往不了了之。

因此有分析人士认为，尽管社会救助法一旦出台会对骗保等行为起到威慑作用，但迟迟未出台的原因更可能是国家财政能力承受不了，而且与社会保险法有内容上的冲突。

“这都不是原因。”作为研究社会救助方面的专家，郑功成否定了这样的分析。他认为，首先，我国受助人口约占总人口的6%到8%，并不存在国家财力不堪承受的问题，更何况救助困难群体与不幸者是任何国家的政府都无法推卸的责任。其次，它也与社会保险法不冲突，因为社会保险制度建立在劳资分担责任、政府担保的基础之上，它以缴费参加为享受待遇的条件，而社会救助强调的是政府应当救助困难群体或低收入与不幸者。

三大瓶颈有待突破

对于社会救助法两次列入全国人大常委会的立法计划，法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过，其中究竟是什么原因导致了立法进程缓慢？郑功成分析认为，一是对该法涵盖的内容有分歧。换言之，是综合性立法还是专项立法，是完美立法还是渐进立法，困扰着该法进程。如社会救助与慈善事业的关系如何处理，司法救助是否纳入该法等，都缺乏共识。二是一些专项救助并不成熟，如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度还在实践中摸索，其管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异。三是管理体制及职能分工尚未真正理清。社会救助涉及多个部门，各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律，但如果步调不能一致，救助立法进程就会放慢。比如最低生活保障制度管理和运行有一套相对成熟的机制，但住房救助到底属于住房保障部门管理还是民政部门管理依然有分歧。

“虽然问题很多，但加快立法进程也基本上是各界一致的看法。”郑功成说，当前急需的是一部能够解决社会救助共性问题，使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度尽快走向定型、稳定的法律。我们不可能尽快制定一部完美的综合性的社会救助法，但却有可能在解决社会救助共性问题的条件下适当调整立法规范的具体工作内容。先立法明确社会救助中的国民权益与政府责任、社会救助的基本原则、制度框架、基本权利义务关系及主体各方应当承担的法律责任。同时，对生活救助如最低生活保障及急难救助等内容立法，因为生活救助是社会救助制度中的核心内容，急切需要得到法律规范，而对还处于探索中的医疗救助、教育救助、住房救助等可暂时排除在外。这样可以在不影响社会救助制度稳健推进的同时，继续深化其他专项救助制度的改革。

据了解，为了推动社会救助立法的进程，全国人大常委会已经将社会救助法列入立法工作计划。目前，有关部门正在进一步研究有关社会救助的立法问题。

同时，根据社会救助工作实际需要和成熟程度，适时制定、修改社会救助法规和规章，加快健全社会救助法制体系。