学界建言旅游法草案 称“责任体系有遗漏”

学界建言旅游法草案

应明确旅游行业地位 完善责任体系

自《旅游法(草案)》在中国人大网公布，并向社会公开征集意见以来，学界反响热烈。近日，在北京第二外国语学院举行的《中华人民共和国旅游法(草案)》(以下简称“草案”)研讨会上，记者采访了多位旅游和法律学者，他们从各自研究领域对草案中存在的问题提出完善和改进的建议，希望以理性、建设性的态度推动《旅游法》顺利出台。

应明确旅游行业地位

南开大学李天元教授认为，在各国旅游法中，对于该国来讲，为什么要发展旅游业，发展旅游业要达到什么目的都有所论述，但在(草案)中似乎并没有提及。“比如说美国的《旅游政策法》中，除了简单地谈了立法背景之后，明确提出这个立法要达到的具体12项目的，涉及经济、社会、国际交流、资源保护、民族融合等。我觉得我国的《旅游法》草案当中似乎对于这方面没有太多考虑。”

“《农业法》总则中就规定‘为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位……国家把农业放在发展国民经济的首位’，‘全社会应当高度重视农业，支持农业发展’等条款。”北京第二外国语学院教授厉新建认为，在《旅游法》中有必要明确旅游业在国民经济发展中的地位。需要突出旅游业在公共外交领域、社会和谐方面、环境保护与可持续发展、文化大繁荣大发展、爱国主义教育、国民素质改善与国民幸福感提升等方面的突出作用。他表示，“在某种程度上，这是制定出台《旅游法》的根本出发点。如果对这些问题认识不清楚、不到位，实际上也会影响到条文的设定。比如，发展旅游对于年轻人成长、核心价值观形成和他们认识社会等方面的作用不明确，显然就不会在法律条文中突出地规定旅游经营者、旅游相关部门和地方政府在年轻人旅游方面的扶持措施。”

法律条款的设计应有可规则性

中国社会科学院法学所教授陈甦提出：法律条款的设计要有可规则性。比如规定了权利，如果权利不能实现，那么相对人或者有关责任人要担责；规定了义务，如果义务没有履行，行为人要担责，只有做到这一点，我们的责任体系才能完整。“草案中规定了旅游者的权利，但是很多是宪法性权利，如第九条规定旅游者有依法平等享用旅游资源的权利。第十条规定旅游者有方便和及时获取旅游必要信息的权利。那么如果出现问题了怎么根据本法去保护这些权利实现值得商榷。”

“草案还规定了一些旅游者的义务，但是有一些义务是道德性的。比如第十五条规定，旅游者应当尊重旅游目的地的社会公共秩序、风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，不得损害当地居民的合法权益。但如果旅游者不尊重怎么办？”陈甦认为解决的一个办法是，如果旅游者不尊重当地风俗习惯，造成了他自己的损失，旅行社可以相应免责，但应该将经营者的免责条款进行列举。

第十二条规定旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供质价相符的产品和服务。陈甦认为要求“质价相符”带有计划经济色彩，“市场经济的竞争就是质价不相符。质量一样的商品，我的比你的便宜，所以我就优胜了，有的商品价格一样，但是我的质量比你的好，我也优胜。”
 

需斟酌情形和危害程度确定责任

第八十九条规定导游或者领队私自承揽业务，或者擅自变更、替换旅游行程和线路的，有可能被吊销导游证、领队证，3年内不得重新申请。而第九十一条规定甩团的责任中，只对导游人员处1万元以上5万元以下罚款、暂扣导游证1个月至3个月。陈甦认为，“对情节严重的违法行为处罚轻，对情节轻的违法行为处罚重，需要平衡。”

陈甦认为，草案中有些条款规定的行政权力过大，如第七十五条、第七十六条规定两名以上旅游执法人员就可以对被检查单位和个人的财产和有关资料采取查封、扣押等强制措施。“权力太大，而且条款过于严厉，对于保护公民和企业的权利不利。参考《证券法》中的规定，要通过国务院证券管理机构主要负责人批准，才能够扣押财产。本草案没有这方面的限制条款。”

应明确区县级旅游执法机构的性质和地位

北京第二外国语学院教授杨富斌认为，旅游法第七章对旅游监管作了专章规定，但旅游执法机构的执法地位、执法职责和权限以及执法人员的主体资格在实际操作中仍然存在问题。

“现在我国各省市区以及地级市以上的旅游执法机构的执法地位和执法权限没有问题，而区县以下的旅游执法部门存在较大困难。有些县级的旅游局还是事业单位，因此，这些单位的工作人员不具备执法主体资格。如果旅游从业人员懂法的话，完全可以拒绝制裁。因此我建议，在《旅游法》中明确，尤其是区县级旅游执法机构的性质和地位。对于基层工作人员来说，如果不解决这个问题，统一旅游立法就没有意义。”他说。

责任体系有遗漏

陈甦提出，草案中规定的责任体系有些可能有遗漏。比如自助游组织者的责任，“当今自助旅游越来越多，在几个驴友中牵头人的责任应该如何界定，草案中应该涉及。还有露营地提供者的责任，旅游广告不实的责任以及一些旅游代理人的责任等，也需要在《旅游法》中体现。”他说。

厉新建提出，“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质”条款中的“公共资源”是否包括“老天爷”留下的自然遗产和老祖宗留下的文化遗产等应明确规定，否则是不是所有的非人造景观都是公益性的？人造景观中有政府公共投资和配套的是不是也应该是公益性的？另外，草案中有景区安全流量控制方面的规定，但没有对旅游运营车辆的相关规定，以及利用高科技改善旅游安全方面的规定，也缺乏鼓励建立商业性旅游专业救援力量等方面的条款。
 

部分学界专家

对《旅游法(草案)》的具体修改建议

南开大学教授李天元：

欧美各国的《旅游法》中是不谈旅游者的权利和义务的，通常把它纳入《消费者保护法》当中。

对于来访旅游者、外国旅游者，其自由度不应跟国内旅游者完全一样，没有任何限制。

中国人民大学法学院教授刘文华：

第一条中规定了三种效益统一的原则，但对违反三原则的行为(主要是社会效益和环境效益)在后来的分则中未提及有关责任规定。第十五条虽有所规定，但也只提爱护旅游资源。旅游活动中破坏景观和旅游资源事件时有发生，应有所规定。

第二条，草案也适用于出境旅游活动，但若与国外有关国家法律规定有冲突或不一致，如何办理，应有交代。

第四章标题“旅游经营”应明确规定为旅游经营者及从业人员。

第三十七条第三款，“旅游者所购商品已损毁、变质、腐烂的除外。”规定不妥，所购商品本身质量有问题，旅行社及有关商店即应负责，不能由旅游者负责。30日期限的规定也不妥，应符合《质量法》等有关法律、法规的规定，《旅游法(草案)》不可自行设定和变更。

第六十二条，旅游伤害事件日益严重，大伤旅游者生命健康和财产利益，也大伤旅游业元气，旅行社在一般情形中都不能置身事外。本条第三款规定的“第三人”造成旅游者伤害的，旅行社可不负责赔偿，但应协助追索办理。简单的“除外”规定让人感到缺乏人性化。

第八十六条中“未经许可经营”，只责令改之，规定太轻，应令其重新申报，严格审批。

中国社会科学院法学所教授陈甦：

第九条(旅游资源享用)“旅游者有依法平等享用旅游资源的权利”建议放进总则。

第八十七条第二项，“向不合格的供应商订购产品和服务的”，这里故意和过失责任不同，建议区分处罚。

建议《旅游法》应依本法制定规则，规定的法律责任应该根据本法就能解决，其他法律应少依，最好不依。

北京第二外国语学院教授谷惠敏：

第三十一条中“国家鼓励和支持发展旅游基础教育和职业教育，提高旅游从业人员素质。”中，“培训”范围太小，建议改成“教育”。

北京第二外国语学院教授厉新建：

第三十七条中“不得安排任何形式的另行付费旅游项目”改为“不得强制安排任何形式的另行付费旅游项目”更妥当。
 

谁来保护从业者权利

“此次的《旅游法(草案)》还是按照传统的团队旅游来构建体系的，事实上团队旅游无论是在中国还是在全球来看，所占的比例都已经越来越小。”北京第二外国语学院教授谷惠敏认为，草案有“重团队轻散客”的问题。

另一个问题是草案重旅游者，轻其他旅游利益相关者。谷惠敏表示，旅游经营者和旅游从业者完全不是一个概念，从业者的权利谁来保护？草案中没有一个字，“那么旅游从业者有苦向哪里诉，用什么样的方式主张自己的权利？草案中没有涉及。”她说。

有一些旅游者利用自己的权利和金钱，对旅游行业中的服务提供者轻视甚至不尊重，以居高临下的姿态，把旅游服务者放置于非常低的地位，导致旅游业出现非常尴尬的一面——很多年轻人都不愿意从事旅游行业。“作为《旅游法》，应该既保护旅游者的权益，也保护旅游经营者以及旅游从业者的权利。比如，对于导游，草案中约束条款比较多，权利只有一条，就是公司要给他们上保险等。但是导游和领队实际只占旅游从业者的10%左右，那么对于行业中的大多数其他从业人员，比如饭店产业的一线工作人员的权利和义务，草案中也没有条款体现。建议相应增加。”谷惠敏说，只有这样，才能保证这个行业的健康和可持续发展。